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民政部 国家计委 对外贸易经济合作部


民政部 国家计划委员会对外贸易经济合作部关于严格控制吸收外资兴建殡葬服务设施的通知
民政部、国家计委、外经贸部



各省、自治区、直辖市人民政府：
近年来，有的地方民政部门主管的殡葬事业单位吸收外资合资兴建了一些殡葬服务设施。这些设施的兴建，为满足海外华侨和港、澳、台同胞叶落归根、回国安葬的夙愿，缓解骨灰存放的紧张状况，加快我国殡葬事业的发展起到了积极的作用。但是，一些非殡葬管理部门和单位以盈利
为目的，未经批准，擅自与外商合资兴建经营性公墓。这些公墓有的占用大量耕地，有的建在林区，有的建在旅游风景区，有的甚至建在城区。这种盲目乱修乱建合资公墓的做法，违背了国务院颁布的《关于殡葬管理的暂行规定》（国发〔1985〕18号）中“民政部门负责管理殡葬工
作”的规定和1988年4月国务院批准民政部《关于加强公墓管理的报告》（〔1988〕民字15号）中“经营性公墓是殡葬服务的一项设施，应由殡葬管理部门直接兴办”的规定以及1992年8月民政部下发的《公墓管理暂行办法》关于吸收外资兴办经营性公墓必须经民政部批准
的规定，严重干扰和破坏了殡葬改革的正常进行，对国家的土地管理和城市建设十分不利，在社会上造成了不良影响。
针对上述问题，民政部先后发出了《关于兴建中外合资公墓有关问题的通知》（民事函〔1992〕370号）和《关于当前兴办经营性公墓中值得注意的问题的通知》（民事函〔1993〕9号），强调吸收外资兴办公墓等殡葬服务设施，必须统一规划，由民政部审批。
我国人多地少，必须珍惜每一寸土地资源，兴建经营性公墓只是现阶段处理骨灰（遗体）的一种措施，从长远看，这种利用公墓处理骨灰（遗体）的方式必将被更加文明、进步、科学的方式所代替。因此，吸收外资兴建经营性公墓，应从实际出发，合理规划，严格限制。鉴于当前在吸
收外资兴建经营性公墓等殡葬服务设施中出现的问题，为确保殡葬事业健康发展，经国务院领导批准，现就有关问题通知如下：
一、殡葬服务业属特殊行业，一般不鼓励外商投资，因特殊需要设立此类项目，要严格控制。
二、各省、自治区、直辖市人民政府应按照民政部《关于兴办中外合资公墓有关问题的通知》精神，认真制定切实可行的殡葬事业长远发展规划，统一考虑吸收外资兴建公墓等殡葬服务设施。
三、民政部是殡葬服务行业的主管部门。吸收外资兴办殡葬服务设施，属于国家规定限额以下的项目，应由民政部审批项目建议书和可行性研究报告；申办单位要向民政部报送项目建议书和可行性研究报告及土地管理和城建部门的审查意见；民政部批准项目建议书和可行性研究报告后
，抄送国家计委备案。限额以上项目，按现行规定报国家计委审批。经民政部或国家计委批准项目建议书和可行性报告的项目，均由对外贸易经济合作部审批合同和章程，其他任何部门和单位均不得擅自审批。
四、对已设立的未经民政部或国家计委批准的殡葬行业外商投资项目，一律按本通知第三条规定重新审批。



1995年2月6日
　　当我们讲司法公正时，总是在不厌其烦的探讨同一个问题：是实体重于程序还是程序重于实体。笔者认为实体公正是程序公正的目的，程序公正是实体公正的保障，二者应为并重。在刑事审判中，我们审结的绝大部分刑事案件，已基本做到了事实清楚，证据确实充分，定性准确，量刑适当。但有些案件在程序上依然存在认识上的偏差和实务操作上的失误。从审理案件的审判员到对法律知之甚少的老百姓，大家都认为程序只是一个形式，实体的公正才是法律追求的真正目的，但是笔者认为在总结审判经验偏差和失误的基础上，为提高司法水平，保障司法公正，特别在刑事审判实践中，更应该重视程序公正。现笔者就几个程序上的问题谈几点个人观点。
　　一、对被害人的诉讼权利应给予充分的程序上的保护。就公诉案件而言，审判实务中往往遇到这样一种情况，被告人的行为构成犯罪的同时侵害了被害人的人身权利和财产权益，检察院起诉时已依法告知被害人有委托代理人参加诉讼的权利，并已向法院提供了被害人的姓名等基本情况及详细住址，法院在受理案件之后力行公事告知其有继续提起附带民事诉讼的权利后，只要被害人明确表示不再提起，法院在案件审理的以后阶段便不会在有涉及被害人的程序，更别说传唤被害人参加诉讼。实践中有观点认为，被害人没有提出附带民事诉讼，在这种情况下传唤其参加刑事诉讼意义不大，即使被害人不参加诉讼，并不影响法院对被告人定罪量刑。这是一种很严重的“重打击轻保护”的认识观念。众所周知，刑事审判的基本任务除依法追究被告人的刑事责任，外，更重要的是要依法保护被害人的合法权益。维护社会的安定团结和整体和谐。事实上，被害人作为遭受犯罪行为侵害的人，与案件审理结果有着最为直接的利害关系。他不但有获得经济赔偿的欲望，而且更有着使对其实施侵害的犯罪人受到法律的谴责、惩罚的强烈要求。在刑事审判过程中，不单单是对被告人的刑事责任问题做以判定，其实也是对被害人的上述欲望和要求给以最终的回答；而且，被害人基于实现使被告人受到合法报应这一要求，具有积极主动参与诉讼的过程，影响裁判结果的愿望。只有满足被害人的这种愿望，使其作为诉讼当事人，诉讼活动的进行才能对国家、被告人、被害人等方面的权益作出适当、合理的平衡，减少上访案件的发生；况且，被害人作为诉讼当事人，拥有许多与被告人相对应的诉讼权利。有些审判员认为被害人并不是真正意义上的诉讼当事人，虽然嘴上仍称之为被害人，但是心目中早把他跟一般意义上的证人相等同。将法律概念予以混淆。其实，我国刑事诉讼法已明确赋予了被害人独立的诉讼当事人地位和相对应的诉讼权利。因此，在审判实践中任何无视被害人的诉讼地位和诉讼权利的认识和做法都是极其错误的，应当及时给予纠正。
　　二、检察院要求撤诉，法院应进行审查并作出是否准许撤诉的裁定。我们在实务操作上还存在这样一种情形，就是公诉案件开庭审理后，在判决宣告前，公诉机关以被告人不存在犯罪事实为由向法院提交了《撤诉决定书》，对此，合议庭对撤诉要求是否同意，既无合议意见，也不做出是否准许其撤诉的裁定，而是很随便的将案卷还回检察院即告“结案”，在年底归档卷宗的时候案件就简单的没有了。这是一种没有任何法律依据的违反法定程序的做法。这种做法与现行司法解释的相关规定是不能一致的。是对撤诉问题在认识上存在的严重偏差。实践中有观点认为，检察院“决定撤诉”，而案件是检察机关“告”的，法院就应将案卷退回检察院，不再继续审理本案。此案应直接了结。
　　最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第351条、第353条第4款规定，在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。可见，检察院有权要求撤回起诉，但最终是否准许撤诉，应由受诉法院审查并作出裁定结案。检察院对此仅仅是有权“要求”，而无最终“决定”权。最终决定者应该是合议庭或是审判员。这是由“人民法院、人民检察院依法独立行使职权”的刑事诉讼基本原则所决定的。因此，实践中正确的做法应该是，合议庭对检察院的撤诉要求应行使审查权进行审查，并对审查结果进行合议，在合议的基础上依法作出准许撤诉或者不准许撤诉的裁定。审查一般注重两项内容：一是撤诉申请应在判决宣告前提出。二是存在法律规定的三种撤诉理由。
　　关于撤诉的问题，还有一种情况，即庭审结束后判决宣告前，法院是否可书面建议检察院撤诉？笔者认为，庭审结束后，法院不宜建议检察院撤诉。根据司法解释的规定在刑事审判程序中，一审法院对检察院有两项建议权。其一是建议补充侦查。即合议庭在案件审理过程中，发现被告人可能有自首、立功等法定量刑情节，而起诉和移送的证据材料中没有这方面的证据材料的，应当建议人民检察院补充侦查；其二为建议补充或者变更起诉。即人民法院在审理案件中发现新的事实，可能影响定罪的，应当建议人民检察院补充或者变更起诉，如检察院不同意，人民法院应当就指控的犯罪事实作出最后的裁判。《刑诉法》和相关司法解释并没有规定法院应当或可以在庭审结束后建议检察院撤诉。相反，《刑诉法》第162条明确规定，审判长宣布休庭后，合议庭进行评议，根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定作出判决。如果案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律规定认定被告人有罪的，应当作出有罪判决；如果依据法律认定被告人无罪的，应作出无罪判决；如果证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控犯罪不能成立的无罪判决。《刑诉法》第162条的规定，实际上吸收了“无罪推定”中的合理因素，对于疑罪的处理，一律按无罪判决。法院如果建议检察机关撤诉的话，无疑是将其判断去影响检察机关的意志，将两者的职能弄得混乱不堪，不利于更好的打击犯罪，维护社会的秩序。
　　三、通知证人出庭作证，这是人民法院的义务，这一细节也不应忽视。实务上存在的问题是，案件审理过程中，只要是律师不要求证人出庭作证，法院很少通知证人出庭作证。其结果是审判人员、公诉人和诉讼参与人与被告人无法当面听取证人证言，更谈不上对证人进行询问、质证。使询问、质证仅成为一个过程。所以出现这种现象，是因为审判人员不了解证人出庭作证的意义，不重视证人出庭作证。认为既然证人证言在卷宗中已有具体内容记载，一目了然，再通知其出庭作证就是多此一举，浪费人力物力。这种认识，已经越来越被认识到是极其错误的。其一，法律明文规定，“证人应当出庭作证”，“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证、听取各方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据……”。查实，即查证属实，指证人必须亲自出庭，接受控诉、辩护双方的询问、质证，并听取各方的证人证言。如果不通知证人到庭，则难以对证人证言查证属实。其二，通知证人出庭作证是由法庭本身的性质和任务所决定的。法庭审案的任务，是审查核实证据，查清案件事实，全面听取各方对认定事实和定罪量刑的意见，为作出正确判决奠定基础。法庭调查是法庭审理的中心环节，是对被告人做出最后判决的重要依据。对证人进行询问和质证，是查明证人证言真实性的有效方法。其实，法庭调查进行得是否充分全面，在很大程度上取决于对有关证人的质证和询问。
　　上述三种情形，是我们经常在审判实践中遇到的刑事审判方面存在的，应当及时予以纠正的程序性问题。从总体意义上讲，笔者认为问题成因主要是：一是司法理念不强，不能将社会主义法治理念充分的应用于审判实践中去；二是法官的业务水平较低，对法律的掌握还处于想当然的意识中；三是部分法官事业心、责任感不强，特别是在案件数量多，难度大的情况下，往往更加忽略以上问题；四是案件外原因，“人情关系”的干扰等社会不正当现象的存在。因此，我们要对存在的问题认真进行反思，坚决纠正认识上的偏差和实务操作上的失误。要将实体公正和程序公正并重。特别在刑事审判领域，关乎被告人及其他当事人的人身权利和财产权益，程序公正都不能保证的话，又怎能保证真正意义上的实体公正呢？故对于程序问题，不论大小都应当引起高度重视。

[作者：黑龙江省北安市人民法院 吴莹]