人民法院执行员试行警官化初探
朱向阳
论文提要: 在人民全力法院攻克执行难的今天,如何最大限度地发挥执行人员的主观能动性?如何加强和深化执行队伍建设?如何对执行人员进行法律定位?是目前新形势下我们需要解决的重点课目。本文从目前执行工作的思想误区和存在的弊端为突破口,结合法警的职业特性,提出了执行工作警务化、执行人员警官化的论点,全文共分六个部分: 一.强制执行工作的思想误区; 二.目前执行人员结构现状及存在的问题; 三.执行工作警务化的必要性; 四.执行人员警官化的实践效果; 五.执行权三权分离及内涵; 六. 执行人员警官化的运作模式。全文共6100余字。
在人民法院全力攻克执行难的今天,如何最大限度地发挥执行人员的主观能动性?如何加强和深化执行队伍建设?如何对执行人员进行法律定位?是目前新形势下我们需要解决的重点课目。本文从目前执行工作的的思想误区和存在的弊端为突破口,结合法警的职业特性,提出了执行工作警务化、执行人员警官化的论点,以探索攻克执行难的新途径。
一.强制执行工作的思想误区
所谓强制执行,就是法院按照法定程序，运用国家强制力量，根据执行文书的规定，强制民事义务人完成其所承担的义务，以保证权利人的权利得以实现。执行文书包括发生法律效力的民事判决书、裁定书以及依法应由法院执行的其他法律文书。它们一经确定，义务人即应自动履行。如拒不履行，权利人可申请法院强制执行。由此可见,强制执行具有如下主要特征: 一是强制性。民事强制执行具有明显的强制性特征，强制执行机关可以行使法律已经规定的强制执行措施，债务人必须服从。二是对抗性。在执行工作中,情、理、法的交融,执行员与被执行人的斗智斗勇、采取拘传、拘留、查封、扣押等措施,都形成了鲜明的对抗性特点。误容置凝, 全国各级法院执行工作在各级党委的领导下，以科学发展观为统领，按照“公正司法，一心为民”指导方针, 执行干警爱岗敬业，忘我工作,积极探索强化执行工作的有效途径，努力克服执行工作中遇到的问题，不断创新工作思路与方法,执行工作取得了良好成绩和宝贵的经验,为维护社会稳定、构建和谐社会提供了强有力的司法保障和法律服务。但在目前的执行工作中,仍然存在一些思想误区:
(一)重教育轻强制，曲解了“强制执行”的理念。在执行过程中,说服教育是手段，强制执行是目的。美国学者克拉克教授说，“有关执行的第一手和第二手资料显示了一个惊人的事实：（中国的）法院和其他行使国家权力的机构极端的不愿意在民事案件的处理中采取强制手段，尤其当被告在道德上并非一无是处时更是如此。”过多的重复的甚至是无用的说服教育,导致被执人错误地认为法院怕用、不敢用强制措施,使强制执行与说服调解相提并论,造成被执行人怨声载道, 造成执行难,难执行。
(二)重调解,轻制裁，曲解了”和谐稳定”的内涵。错
误认为强制执行与维护社会稳定和构建和谐社会相矛盾，从而将执行和解与强制调解混为一谈,一味地注重调解,少用拒不执行法院判决、裁定罪,妨害查封、扣押、冻结财产罪执行等刑事打击手段,造成执行不力。这些传统执行理念长期根植于人们头脑之中，错误地认为强制执行就是影响破坏了和谐,思想和行动都绑住了执行人员的手脚，制约了执行改革的顺利发展，使法院长期以来蒙受着“执行难”和“执行乱”的责难。
二.目前执行人员结构现状及存在的问题
执行人员是是强制执行的践行者,担负着实现法律确定的权利与义务的职责。建立一支与时俱进、求实创新、素质高、素养好、作风优的执行队伍，是推进执行工作改革和发展、实现执行公正与效率的基本条件。目前,各级法院的执行员由审判员、书记员组成,司法警察是在必要时参与执行。由审判员、书记员组成的执行队伍,在从事执行工作中存在如下问题:
(一) “文官”执行, 导致了“执行工作审判化” 。审判是对当事人讼争的事实和权益进行居中裁判，执行则是对已经由生效法律文书确定的义务进行强制给付。在老百姓心目中,审判员、书记员是文官,扮演是审判角色。事实上,执行程序一经启动，就开始了强制（强制给付），所有的执行都是强制执行。当事人自愿履行也是迫于司法行为的威慑力，基于国家强制力这个后盾。文官执行,本质上并没有审执分离，导致了“执行工作审判化”，造成审判有说服力,执行无震慑力。
(二) 文官不能使用戒具、枪支,难以应对暴力抗法事件。按照《人民警察法》、《枪支管理法》、《人民警察使用警
械和武器条例》规定，只有人民警察才有资格使用警械和武器，其他人员无权使用。身着法官服的执行人员，遇到需要采取强制措施时无权使用手铐等戒具,遇到暴力抗法事件时,没有枪支防范和处置,自身安全无法保证,血肉之躯难敌暴力抗法的嚣张气焰。2007年9月2日，云南省昭通市昭阳区人民法院执行局5名干警2日在执行一起故意伤害案的民事赔偿时，遭遇严重暴力抗法，被执行人及家属用木棒、铁铲、锄头等殴打法院执行干警，致使执行人员被打昏、打伤。昭阳区公安局目前正调查此案。当天,昭阳区法院执行局副局长邓尚云带领4名干警来到被执行人刘存德家宣读执行决定时，刘存德及其家属10多人手持木棒、铁铲、锄头一拥而上，对执行干警大打出手：邓尚云副局长被木棒当场打昏；执行员崔汝波被乱棒打落2颗门牙；执行员金荣辉右眼被打伤，大腿被刘存德的妻子咬伤，血流不止；执行员冯全彪头部被击伤，肩部被刘存德的妻子咬伤，背部被踢伤；执行员代跃宏软组织严重受伤。1像这些暴力抗法的事件在一些法院时有发少,不仅对执行人员的人身安全造成威胁,而且亵渎了强制执行的威严。
三.执行工作警务化的必要性
当前,执行工作存在法律空白、执行措施软弱、全社会执行合力不强等内外部诸多问题,笔者认为,应从改变执行队伍人员结构入手,创新执行管理体制, 试行执行工作警务化,执行人员警官化,才能收到立竿见影的效果.
试行执行工作警务化，执行人员警官化,就是利用现有编制，新任用一批司法警察,将执行实施主体由法官变更为司法警察，以强化执行工作的强制性和威慑力，全力攻克“执行难”。
(1)真正做到“法” “执”分离。目前审判工作与执行工作相分离，但法官和执行员未分离。法官行使的是审判权，而执行员行使的是国家的强制权。现行的立法对执行员的资格、任免没有明确界定和规范。对执行员的定位，可以试行由司法警察担任,这样才能真正做到“法” “执”分离。
（2）司法警察队伍是一支具有武装性质的准军事化力
1. TOM新闻网:http://news.tom.com/1002/3291/200597-2453881.htm
量，是人民法院唯一的一支“武装部队” 。最显著的特征就是具有强制力。而执行工作的基本特征之一就是“强制性”和“对抗性”，用具有强制力的司法警察去开展强制性执行工作，将体现出强大的的威慑力。
（3）法官、书记员不能使用警械武器，只有司法警察才能依法使用警械武器。这样有利于强制权的实现和保障执法人员人身安全。
（4）执行机制与法警管理机制相吻合。《人民法院司法警察暂行条例》第十三条规定：司法警察队伍实行“双重领导，编队管理”。司法警察作为一个整体，能做到“三统一”：统一指挥，统一协调，统一出警。这与建立统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作新体制相吻合。
(5)试行执行工作警务化，一方面能够优化审判资源；另一方面能够在不增编的前提下，用法院现有的编制，将一批符合条件的执行员任用为司法警察，将执行力量与司法警察队伍强强联合,有效整合。笔者认为此举是增加人民法院司强制执行警力的最直接、最快捷的重要途径。
四.执行人员警官化的实践效果
纵观国外法院的强制执行运作模式,可以与我国国情相结合,走出一条中国特色的强制执行之路.执行实践证明, 每遇执行“急、难、险、重”的案件，没有司法警察的参与，是很难完成任务的。
⑴英美法系国家的执行员多由司法警察担任。健全的法制、执行警官执法如山的品质、威严凛凛的警容警姿、现代化的警用设备,使得被执行人不敢藐视执行警官，因此执行工作能收到事半功倍的效果。如《俄罗斯联邦司法警察法》规定, 俄罗斯联邦司法部组建司法警察体系,司法警察体系包括两个独立的分支机构:一是司法警察—警卫系统,二是司法警察—执行员系统。第一个分支机构保障各级法院的活动程序，包括警卫法院、保障法官和诉讼程序参与人的安全,必要时拘传证人到庭,向执行同事提供支持。第二个分支机构保障各级法院的执行。司法警察人员都要在俄罗斯联邦司法部所属俄罗斯法学科学院及地方分院中学习或者在地方院校中学习,取得司法警察—执行员资格证书后才能上岗。2
⑵而在我国，一些思想解放,真抓实干、敢为人先的法院,用好用活用够了司法警察这支敢打善打硬仗的”准军事化力量”,全力攻克执行难,经济效益和社会效益双丰收。河南省夏邑县人民法院率先在全国成立了第一家司法警察局，
2.法律出版社,2005年最高人民法院执行工作室编《强制执行指导与参考》第15集,程丽庄《俄罗斯联邦强制执行制度改革述评》第189页
实行执行分权运作，将执行命令权交给立案庭的法官行使；将行使实施权交给授予执行员资格的司法警察运作，将执行裁判权、监督权交给专司司法权的法官实施，可以说是开了法院执行工作先河。2003年, 湖南长沙县率先成立司法警察局 ,法官不再搞执行.湖南省长沙县法院成成立司法警察局，把执行行使权全部交给法警。2002年年9月14日，长沙县黄花法庭5名民警（其中3名法官，2名法警）在黄花镇金甲村王自强家执行时遭围攻、殴打。后来法院和公安部门出动100多名警力才把被困达11个小时的5名干警解救出来。事后，长沙县法院决定实行改革，新成立的司法警察局便应运而生。司法警察局下设执行大队、警务大队、直属大队。执行大队行使执行实施权，担负执行任务；警务大队担负警政、警训、值庭押解等职责；直属大队作为一处置突发事件及安全保卫的职责。司法警察局成立后，使法直机动力量，担负律文书的执行得到强有力的保证。3
五.执行权三权分离及内涵
执行权应分为命令权、实施权和裁判权,这三权要分离. 执行中的行政决策权称作命令权，更能体现民事强制执行工作的权威性、统一性和高效性。执行命令权是命令主体对执
3. 搜狐网http://news.sohu.com/2003/12/30/95/news217609562.shtml
行实施主体采取执行措施、进行执行活动所作出的要求、指示的权力；执行实施权是实施主体对执行命令具体落实、操作、实现的权力。这些命令的具体落实过程体现了实施权。裁判权包括:①审查处理案外人的异议、裁定驳回案外人异议的；②依职权或当事人申请变更、追加被执行主体；③对仲裁机构提交人民法院的财产保全和证据保全申请进行审查和裁定；④审查仲裁裁决书和调解书是否存在不予执行理由，并作出不予执行裁定；⑤审查具有强制执行效力的公证授权文书，是否存在不予执行事由，并作出不予执行裁定；⑥对妨碍执行民事执行行为作出制裁决定等。
（一）执行命令权要层级化。就是把原来分散在每个执行员手中的命令权集中到执行长、庭长、局长和院长手中，分层次、级别高低，按照集体领导下的行政首长分工负责制原则，分别配置，行使相应的指挥命令权。上级指挥命令下级，下级无条件地服从上级的指挥命令。执行命令由执行长提出，按照层级权限，逐级请示审批，重大案件要请示院长，疑难案件要经局务会或审委会研究决定。命令文书由执行长制作并署名，局长审核、院长签发，使执行命令权始终有效地控制在各级领导手中。层级化体现了执行的行政规律，有别于审判中的合议制，可以充分保障执行命令的快速、准确和畅通。
（二）执行实施权要警务化。目前，执行员着法官服行使实施权，弊端很多，一是不能体现国家强制力，执行实施工作效率不高，甚至事半功倍，得不偿失；二是执行实施活动点多面广、机动性强，人员难以管理，容易出现问题，影响执行形象。解决这些弊端的办法就是实施权的警务化。 司法警察是法院直接指挥下的武装力量，其编队管理，具有仪表威严、令行禁止、步调一致、纪律严明、行动迅速、措施有力的特长，是理想的实施权主体，其在执行长的统一指挥命令下，按照警务规律操作、行使执行实施权，一定会大幅度提高执行实施效率。
（三）执行裁判权要公开化。公正是执行裁判的本质要求，而只有公开才能保证实现公正。因此，应该做好以下几项工作：１．做好庭前准备工作。案外人或者当事人对执行命令及实施行为提出异议的，由执行长指导当事人举证、交换证据，达成共识的可以调解处理，继续执行；调解不成的移送专门的执行裁判庭；２．排期开庭。裁判法官审查案卷，如果证据不足可要求原执行长补充证据；由司法警察局长决定开庭日期；开庭时要当庭举证、质证、认证，有把握的可以当庭裁判；３．裁判组织由独任审判员或者合议庭组成，决定裁判事项，重大疑难的可报局务会或审委会；４．改进异议裁定书的制作方式。异议裁判的裁定书应按照判决书的格式制作，只有写透、写全，才能以理服人。4
六. 执行人员警官化的运作模式
1999年, 中共中央中发（1999）11号文件:《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》, 是各级法院解决“执行难”的“尚方宝剑 ” 。中央11号文件明确指出，切实解决“执行难”的问题，既是人民法院充分发挥审判职能作用，更好地为改革、发展、稳定服务的客观要求，也是加快依法治国进程、促进社会主义市场经济体制建立的需要。各级法院特别是领导干部一定要从全局的高度，从依法治国和建立市场经济体制的高度，从讲学习、讲政治、讲正气的高度，充分认识解决“执行难”问题的重要性，把认识统一到中央11号文件精神上来，增强信心，明确方向，真抓实干，最大限度提高执结率，全力争取在解决“执行难”问题上有所突破。只有建设一支一流的执行员队伍，才能确保取得一流的执行工作成效。
笔者认为,真正意义上的突破,就是要颠覆现在的运作模式,借鉴国外强制执行运作方式,总结国内法院执行工作警务化经验,继而在全国试行执行人员警官化,用实践来检验这一运用模式的科学性及可操作性.
(1) 最高人民法院已设立司法警察总局,各高级法院、中
4. 王军:《执行权三权分离及其运行模式》
http://www.liuyongls.com/Article/2007/200705/4978.html
级法院、基层法院也相应成立司法警察局,构建新的执行机构. 形成自上而下的“双重领导，编队管理”、“统一指挥，统一调度”的半军事化管理体制。
(2) 司法警察局内设机构及职能。根据级别和工作实际,
司法警察局可内设押解大队，执行大队,送达大队和办公室，其级别 与院内庭室相同。其中押解大队的职能是押解刑事被告人,警卫法庭,传递证据,保障诉讼活动的顺利进行; 执行大队的职能是：按照立案庭下发的执行命令，分区域执行民事案件、刑事附带民事案件、行政案件、非诉行政执行案件及 法律规定应由法院执行的其他法律文书。送达大队的职责是送达法律文书；办公室负责司法警察局的文秘、教育训练、机关和人民法庭的安全保 卫工作及综合协调工作.处置突发事件、执行死刑等重大警务活动，由司法警察局组织所属三个大队及办公室共同完成。
（3）司法警察局的人员配备。首先是对符合评授 警衔条件的，评授警衔，由最高人民法院和高级人民法院任命一批司法警察。其配套改革措施是修订《人民法院司法警察暂行条例》，放宽司法警察任用条件。这样一来,原从事执行工作的执行员，一部分并入法官系列，一部分并入司法警察系列。其次是实行执行员资格考试,提升执行员的政治素质和业务素质,只有通过了执行员资格考试的司法警察才能履行执行职责。执行员的任命不应太随意、太宽松，既要有严格的政治审查程序，又要有严格的业务考核程序。因此，并非所有的司法警察都可以成为执行员，司法警察参加统一的执行员资格考试后还需要经过严格审查程序和法定任免程序方可担任执行员。其他司法警察无权行使执行实施权，可以全力做好值庭、押解等服务保障工作。
潮州市行政效能监察工作暂行规定
广东省潮州市人民政府
潮府〔2004〕20号
关于印发《潮州市行政效能监察工作暂行规定》的通知
各县、区人民政府，枫溪区管委会，市府直属各单位，市开发区管委会：
现将《潮州市行政效能监察工作暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四年五月十四日
潮州市行政效能监察工作暂行规定
第一章 总 则
第一条 为加强行政效能监察工作，促进依法行政，推进勤政廉政建设，根据《中华人民共和国行政监察法》和其他有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称行政效能，是指行政管理的效率、效果和效益的综合体现。
本规定所称行政效能监察，是指监察机关依其职责，对本级人民政府所属行政机关（含受行政机关委托和法律、法规授权履行管理职责的组织，下同）及其工作人员和下一级人民政府及其领导人员，在行政管理活动中影响行政效能的情形和行为进行检查（调查），并根据检查（调查）结果，作出监察决定或者提出监察建议的活动。
第三条 行政效能监察工作遵循以下原则：
（一）依法监察，实事求是；
（二）事前、事中、事后监察相结合；
（三）监督检查与调查研究相结合；
（四）教育与奖励相结合。
第四条 行政效能监察工作应当依靠群众，实行行政内部监督与社会监督相结合。
第五条 行政效能监察工作应当加强与组织、人事、审计及被监察单位的上级主管部门的配合与协作。
第二章 行政效能监察的工作内容
第六条 行政效能监察的工作内容主要是：
（一）受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员影响行政效能的情形和行为的投诉；
（二）检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的情形和行为；
（三）根据检查（调查）结果，对行政机关及其工作人员在行政管理中存在的影响行政效能的情形和行为依法作出处理或者提出改进建议；
（四）总结、宣传和推广高效的行政管理经验。
第七条 监察机关检查、调查行政机关及其工作人员影响行政效能的问题和行为时，重点检查、调查以下内容：
（一）是否依法履行职责，对管理事项及时制定措施、做出决定，并做到主体合法、内容合法、程序合法；
（二）是否依法公开与公民、法人、其他组织的权利义务密切相关的有关事项，是否做到办事公开；
（三）是否按规定或约定时限完成工作计划、工作任务和工作目标；
（四）完成的工作是否达到质量要求及取得预期效果；
（五）有关行政效能方面的内部管理制度是否健全、科学并得到有效执行；
（六）涉及多个部门的管理工作运转是否协调、有序、规范；
（七）其他影响行政效能的事项。
第三章 行政效能监察的方式与方法
第八条 监察机关根据下列情况确定行政效能监察事项：
（一）根据本级人民政府和上级监察机关的部署和要求确定检查事项；
（二）根据本级人民政府的中心工作和工作重点确定检查事项；
（三）根据本级人民政府重大投资项目专项财政性资金的使用情况确定检查事项；
（四）根据社会反映比较强烈的涉及行政效能事项确定检查（调查）事项。
第九条 监察机关按下列方式开展行政效能监察工作：
（一）对行政机关履行职责、落实工作、作出具体行政行为的情况进行专项检查；
（二）对行政机关依法履行职责的情况进行全面检查；
（三）对具体的行政效能投诉进行调查;
（四）对涉嫌违反行政纪律、应当追究行政责任的影响行政效能的行为进行调查。
第四章 行政效能监察的工作程序
第十条 行政效能检查事项由监察机关负责行政效能工作的机构填写《监察机关行政效能检查事项立项申请表》，提请监察机关负责人决定是否立项。
重大的行政效能检查事项立项后，应当填写《监察机关重大行政效能检查事项立项备案表》，分别报本级人民政府和上一级监察机关备案。
前款所称重大行政效能检查事项，是指根据本级人民政府或者上级监察机关的部署和要求确定的检查事项，以及其他在本行政区域内有重大影响的检查事项。
第十一条 对已经立项的行政效能检查事项，监察机关应当制定检查方案。检查方案应当包括下列内容：
（一）检查的目的；
（二）检查的对象和内容；
（三）检查的步骤、方法；
（四）组成人员；
（五）时间安排；
（六）工作要求。
检查方案经监察机关负责人批准后实施；检查方案变更，应当报监察机关负责人批准。
第十二条 监察机关进行检查前，应向被检查单位和检查事项涉及的单位发出监察机关检查通知书。但工作方案确定不提前通知的除外。
监察机关检查通知书应当载明检查的内容、时间和具体要求。对涉及范围较广的行政效能检查事项，监察机关可以视情况将检查方案一并通知被检查单位。
监察机关检查通知书应当由监察机关负责人签发。
第十三条 监察机关开展行政效能监察工作，可以组织有关行政机关、社团组织工作人员或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及其他公民参加。
第十四条 对行政效能投诉，由市机关效能监督投诉中心受理。投诉中心受理后，按照《潮州市加强机关效能建设暂行规定》和《潮州市机关效能监督投诉中心工作规则》的规定办理。
第十五条 市机关效能监督投诉中心直接办理的行政效能投诉，经初步调查认为有违反行政纪律事实、需要追究行政纪律责任的，应当移送监察机关予以立案调查。
第十六条 监察机关在开展行政效能检查（调查）事项时，检查（调查）组由2名以上监察人员组成。检查（调查）组在检查（调查）时应出示工作函和工作证。
第十七条 监察人员在检查（调查）中，应当全面、客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，并提出处理意见。
第十八条 对存在影响行政效能问题的，检查（调查）组应当提交检查（调查）报告。
检查（调查）报告应当包括下列内容：
（一）检查（调查）的基本情况；
（二）存在的问题及产生原因；
（三）有关部门及人员的主要责任；
（四）处理依据、意见和改进工作建议。
第十九条 监察机关可以根据检查（调查）结果依法作出监察决定或者提出监察建议。作出监察决定或发出《监察通知书》应经监察机关负责人批准。
作出重要监察决定或提出重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。
第五章 行政效能监察的措施
第二十条 监察机关对检查（调查）事项涉及的单位工作人员和其他相关人员有权进行询问。必要时，监察人员可以列席被检查（调查）单位的有关会议，了解有关情况。
第二十一条 监察机关可以要求被检查单位限期就检查事项进行自查并提交自查报告。
第二十二条 监察机关可以要求被检查（调查）单位提供与检查（调查）事项有关的文件、财务帐册及其他有关资料进行查阅或复制。法律法规对某些文件资料有保密要求的，监察机关应当遵守相关的保密规定。
第二十三条 监察机关可以要求被检查（调查）单位及其工作人员就检查（调查）事项涉及的问题作出解释和说明。
被检查（调查）单位和工作人员有权就检查（调查）事项进行辩解
第二十四条 监察机关有权对被检查（调查）单位执行监察决定和采纳监察建议的情况进行监督检查。
第二十五条 对不配合或阻挠监察机关开展行政效能监察工作的，监察机关可以责令有关部门或人员改正，并视情节轻重依法对有关部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第六章 附 则
第二十六条 本规定自颁发之日起施行。由潮州市监察局负责解释。
