内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的决定
内蒙古自治区人大等
内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的决定
内蒙古自治区人民代表大会常务委员会
1997年11月20日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的决定，现予公布，自公布之日起施行。
内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法修正案（草案）》，决定对《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》作如下修改：
一、第三十七条第二款修改为：“国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段，非法占用土地建住宅的，除责令退还非法占用的土地、拆除或者没收其新建的住宅和其他设施外，要给予行政处分。”
二、第三十八条修改为：“对不执行土地争议处理决定，在土地争议解决之前，改变土地现状或者破坏土地上附着物的，责令其停止破坏行为，恢复被改变的土地状态，赔偿经济损失。”
三、第三十九条、第四十条、第四十一条合并为第三十九条，修改为：“违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。”
四、第四十二条、第四十三条、第四十四条顺次改为第四十条、第四十一条、第四十二条。 本决定自公布之日起施行。《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。 内蒙古自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法
（1989年7月31日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第七次会议通过根据1997年11月20日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的决定修正）
第一章 总 则
第一条 为了贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合自治区的实际情况，制定本办法。
第二条 要十分珍惜土地，合理开发、利用土地资源，切实保护耕地、林地、草原，维护土地的社会主义公有制。
第三条 自治区、盟（行政公署）、设区的市、旗县（市）人民政府土地管理部门，主管本行政区域内土地的统一管理工作。苏木、乡（镇）人民政府负责本行政区域内的《土地管理法》与本办法的实施和监督检查。
第四条 对执行《土地管理法》和本办法有显著成绩的单位和个人，给予表彰或者奖励。
第二章 土地的权属、利用和保护
第五条 城市市区的土地，属于全民所有即国家所有；农村、牧区和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国有土地和集体所有土地，可以依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位或个人使用，土地使用权可依法有偿转让。依法确认的土地所有权和使
用权受法律保护。 依法变更土地的所有权、使用权或者改变土地用途的，必须向所在地的旗县（市）土地管理部门申请，经旗县（市）以上人民政府批准，更换土地证书。 在国家统一管理土地的前提下，林业、草原、渔业、城建等有关部门，要认真做好本部门用地的规划、保护、
建设和利用。
第六条 凡地界不清、地权不明的土地，由旗县（市）以上人民政府确认其所有权和使用权。 土地所有权和使用权的争议，由当事人或者所在地人民政府协商解决。协商不成的，由上一级人民政府裁决。
第七条 自治区人民政府土地管理部门会同有关部门根据保护耕地的原则，按照国民经济和社会发展计划，编制年度非农业建设占用耕地的计划指标，严格控制，不得突破。
第八条 严格保护菜田。设区的市及旗县（市）人民政府应按照城市规划划定菜田保护区。划入保护区的菜田，不经批准，一律不准改做他用。
第九条 严禁擅自开垦草原、林地，对已经沙化、盐渍化和水土流失的土地，各级人民政府要采取措施限期治理。需要开垦土地的，必须报经自治区人民政府批准。 二十度以上的坡耕地，要逐步退耕种草种树；二十度以下的坡耕地也要因地制宜，采取治理措施，控制水土流失。人?
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第十条 国家建设和苏木、乡（镇）、嘎查（村）各项建设必须节约用地。要严格控制建住宅、办砖瓦砂石土场、采矿等占用耕地。确需占用耕地的，按本办法第十九条规定执行。
第三章 国家建设用地
第十一条 国家建设征用土地按以下程序办理：
（一）经批准列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的，并列入当年非农业建设用地控制指标内的项目，建设单位方可向所在地的旗县（市）以上人民政府土地管理部门申请征地；
（二）由土地管理部门组织用地单位、被征地单位以及有关部门，根据统计年报，对拟征地面积、权属、类别以及征地前五年平均亩产值、被征地单位平均每人占有耕地的数量等征地资料进行核实；
（三）由土地管理部门召集用地单位、被征地单位及有关部门依照本办法规定，确定补偿费和安置方案，签订征地协议；
（四）按本办法的规定经人民政府批准后由土地管理部门划拨土地；
（五）银行凭各级人民政府批准征地的文件拨款；
（六）建设项目全部竣工后，经土地管理部门核实使用面积，办理用地登记，发放土地使用证。
第十二条 国家建设征用土地的单位应报送下列文件：
（一）经批准的建设项目设计任务书和计划部门批准的文件；
（二）经审查批准的建设项目初步设计文件和总平面布置图；
（三）经批准的国家固定资产年度投资计划及资金安排证明文件；
（四）旗县（市）人民政府土地管理部门签章的征地地理位置图；
（五）城市规划区内的建设项目，附城建环林保部门签章的意见；征用林地、草原的，附林业、草原主管部门签章的意见；
（六）征地协议、有关报表及土地管理部门认为必须报送的其他文件。
第十三条 国家建设征用集体所有的耕地，应核减被征地单位或个人的耕地、农业税和定购任务。
第十四条 被征用或者划拨土地的单位和个人，应服从国家建设需要，不得借故阻挠。 防洪、抢险等紧急用地，可在事后补办用地手续。
第十五条 严禁在各级自然保护区、风景名胜区、文物保护区内占地建设其它工程，确需建设用地的，按审批权限，报旗县（市）以上人民政府批准。
第十六条 跨旗县（市）的铁路、公路以及输油、输水、送气等管线建设需用土地的，可以一次或分段申请办理征地审批手续。 分期建设的项目，应根据总体规划分期征地，不得先征待用。 扩建、改建工程应充分利用旧场地。确需征地的，应持上级主管部门准予扩建、改建的批?
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第十七条 临时占地，应依法办理用地手续。经旗县（市）人民政府批准，交纳土地补偿费。 在临时占地上禁止构筑永久性建筑物，不得改变使用性质。使用期满，用地单位应恢复原有地貌、生产条件，及时归还。
第十八条 国家建设征用、拨用土地审批权限：
（一）耕地（含菜田、园地、苇塘、鱼塘，下同）三亩以下（含三亩），其他土地十亩以下（含十亩），由旗县（市）人民政府批准；
（二）耕地三亩以上，二十亩以下（含二十亩），其他土地十亩以上，一百亩以下（含一百亩），由盟行政公署、设区的市人民政府批准；
（三）耕地二十亩以上，一千亩以下（含一千亩），其他土地一百亩以上，二千亩以下（含二千亩），由自治区人民政府批准；
（四）征用、拨用草原、林地的数量，分别依照草原、林业有关法规的规定，由旗县（市）以上人民政府批准。
第十九条 各级人民政府土地管理部门承办用地的审批时间，自收到申报之日起不得超过三十天，情况复杂的不得超过六十天。
第四章 农村、牧区建设用地
第二十条 苏木、乡（镇）、嘎查（村）建设，应按照因地制宜、合理布局、节约用地的原则制定规划，报经上一级人民政府批准后执行。不制定规划的，不准申请报批土地。
第二十一条 苏木、乡（镇）、嘎查（村）公共设施、公益事业和企业（含私营企业）建设用地，经苏木、乡（镇）人民政府审核，向旗县人民政府土地管理部门提出申请，按照本办法第十八条规定的批准权限，报旗县（市）以上人民政府批准。
第二十二条 农村、牧区专业户生产经营设施建设，需要使用集体土地，由本人申请，经嘎查（村）民委员会和苏木、乡（镇）人民政府审核，按本办法审批权限报旗县（市）以上人民政府批准。
第二十三条 苏木、乡（镇）、嘎查（村）居民新建住宅使用耕地，经苏木、乡（镇）人民政府审核后，报旗县（市）人民政府批准。使用原有宅基地或村内空闲地，由苏木、乡（镇）人民政府批准。
第二十四条 苏木、乡（镇）、嘎查（村）居民住宅用地（包括住房、杂屋、厕所、庭院）一户一处。城市郊区及苏木、乡（镇）所在地居民住宅面积每户二百五十平方米，最高不得超过三百平方米；农区、半农半牧区人均耕地面积不足二亩的村（屯）每户不得超过二百五十平方米，
人均耕地三亩以下的村（屯）每户不得超过三百平方米，人均耕地五亩以下的村（屯）每户不得超过四百平方米；人均耕地五亩以上的村（屯）每户不得超过五百平方米；人均耕地较多，人口稀少的边远地区每户不得超过六百平方米。牧区居民宅基地面积，本着适用的原则，由旗县人民政
具体规定。
第二十五条 城镇非农业户建住宅使用集体所有土地的，应从严管理，每户不得超过一百五十平方米，由旗县（市）人民政府批准。
第二十六条 回原籍定居的港、澳、台湾同胞和归国华侨符合申请宅基地条件的，报经旗县（市）人民政府批准，按当地住宅标准优先安排。
第二十七条 有下列情况之一的，不划给宅基地：
（一）结婚后单独立户男女一方已划给宅基地的；
（二）原有宅基地面积能够解决子女单独立户的；
（三）1987年1月以后出卖或者出租住房的；
（四）无当地户口的。
第五章 土地补偿费和安置补助费
第二十八条 土地的建设及其设施，谁投入归谁所有。在土地使用权转让时，接受单位和个人应给予合理补偿。
第二十九条 征用、拨用耕地按下列标准支付补偿费：
（一）城市郊区的耕地，按该地前五年平均亩产值的五至六倍计算；
（二）基本农田，按该地前五年平均亩产值的四至五倍计算；
（三）一般农田，按该地前五年平均亩产值的三至四倍计算。
第三十条 征用、拨用草原、林地的补偿费，由自治区人民政府另行规定。
第三十一条 征用菜地，用地单位应缴纳新菜地开发基金，按征地费总和的15—20％计算，由地方人民政府征收，用于新菜地开发建设，不得挪用。
第三十二条 输变电铁塔、电杆、地下管线、测量标志等的用地补偿费，按本办法有关规定的标准执行。
第三十三条 青苗按当年作物的亩产值补偿；住宅按当地房产部门规定的标准补偿；水井、管道、电缆、棚圈、围栏及其他设施，按照实际损失合理补偿。但是，对征地后抢种的作物和抢建的附着物不予补偿。
第三十四条 征用集体所有的土地，用地单位除支付补偿费外，还要支付安置补助费。 征用耕地，每个需要安置的农业人口安置补助费标准，按该耕地被征用前五年每亩平均年产值的三至五倍计算，最高不得超过十倍。征用草原，每个需要安置的牧业人口的安置补助费，应高于本
地区农业人口安置补助费的标准。
第三十五条 土地管理部门，在办理建设用地审批手续时，一次性征收土地管理费。纳入预算外资金管理和使用。
第三十六条 民办公助和集体联办的小型水利、水电工程占用集体所有的土地补偿费，可比照苏木、乡（镇）公益事业用地补偿费标准，由当事人双方协商适当补偿。也可以调整土地来解决。
第六章 罚 则
第三十七条 城市、农村、牧区居民非法占用的土地必须退还，并限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的住宅和其他设施。 国家工作人员利用职权，未经批准或者采取欺骗手段，非法占用土地建住宅的，除责令退还非法占用的土地、拆除或者没收其新建的住宅和其他设施外，
要给予行政处分。
第三十八条 对不执行土地争议处理决定的，在土地争议解决之前，改变土地现状或者破坏土地上附着物的，责令其停止破坏行为，恢复被改变的土地状态，赔偿经济损失。
第三十九条 违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。
第四十条 征用、划拨土地双方长期达不成协议的，按照本办法土地审批权限的规定，由相应一级的人民政府土地管理部门裁决。 对无理取闹、阻挠土地征用或者拨用的单位及个人，责令交出土地。当事人系国家工作人员的，并给予行政处分。
第七章 附 则
第四十一条 本办法有关罚款的具体规定由自治区人民政府另行制定。
第四十二条 本办法自1989年10月1日起施行。
1997年11月20日
不动产收益权质押贷款研究
秦凤伟
摘要：不动产收益权质押作为一种新型金融业务,体现着新型的法律关系。它具有权利标的的特殊性、主体的特定性、质权实现方式的独特性等特征。不动产收益权质押的设定须由政府向上级主管部门申请办理行政许可,当事人须订立书面质押合同,并办理登记。它对质权人和出质人具有不同的效力。对不动产收益权质押而言,《担保法》存在不合时宜、不完善、系统性与科学性欠缺等问题,应尽快修改完善。
关键词：不动产；收益权；质押；基础设施；担保法
一、引言
对发展中国家来说，追求经济增长速度有着特殊重要的意义。它不仅是发展生产力，改善人民生活的需要，而且直接影响着该国的国际地位。而经济增长速度的快慢在很大程度上又取决于该国诸如高速公路、高速铁路、自来水厂、污水处理厂等大型社会公益性基础设施建设的数量与质量。由于基础设施建设本身具有所需投资数额巨大、建设周期长、风险系数高等固有特点，使得众多私人投资者望而却步。如何加大融资力度，利用有限的资金加快基础设施建设步伐，已成为广大发展中国家面临的一项重大课题。
几年前，在中国东部沿海地区，一些具有超前意识的银行为了配合本地区社会公益性基础设施建设进程，敢于尝试，勇于创新，依靠法律规定并充分运用相关法律原理，开办了以高速公路桥梁、隧道、渡口、污水处理设施等不动产的收益权为出质标的的新型权利质押贷款方式。此后这种贷款方式迅速崛起，成功地解决了银行一些信贷业务上的担保问题，既扩大了银行业务，又保障了信贷资产安全，更促进了地方基础设施建设的发展。
但是不动产收益权质押无论在理论上还是在实践上都是一种新生事物。何谓不动产收益权质押？对社会实践而言，它有何价值，价值大亦或小？同传统的权利质押相比，有何明显特征？它是如何设定的，依法设定后又有那些法律效力？当我们试图准确把握不动产收益权质押之时，这些问题便一一摆在我们的面前了；而当我们试图有效解决这些问题的时候，对不动产收益权质押就需要进行系统研究了。
二、不动产收益权质押概说
对不动产收益权质押的研究，首先要明确不动产收益权质押概念的内涵。关于不动产收益权质押的概念，在各国法律上甚至学理界都没有明确规定。在对不动产收益权质押之内涵予以界定之前，我们有必要先明确一下质押、权利质押等相关概念。
质押，在传统民法中又称为质权，它是指债权人为担保债权，可以在给付未履行前留置债务人或第三人交付的质物，并于债务人不履行债务时，得以其占有的质物的价值优先于其他债权人受偿其债权（周??，1994；王利明，1998；郭明瑞，1999）。债务人或第三人用于质权担保的财产为质权标的，谓之质物；占有质权标的之债权人谓之质权人；提供财产设定质权的债务人或第三人为出质人，又谓之质押人。由于质押是为担保债权而在质物之上设定的质权，债权人对质物价值可予以支配并可以排除他人的干涉。因此，质权属于担保物权。依各国物权立法之通例，质押可分为动产质押和权利质押。所谓权利质押，是指以所有权以外的可让与的财产权利为出质标的的质押（刘迎生，1998）。按照一般民法原理，能够成为权利质押之标的的权利须具有以下几个特性：第一，须为财产权利。所谓财产权利系指以实现财产利益的自由为内容，直接体现某种物质利益并能以金钱估价的权利。权利质权是以权利之交换价值担保债权的，因此它具有财产权利的属性。第二，须具有可让与性。因质权为价值权，须以其标的之变价优先受偿质权人的债权，因此质权的标的须有变价之可能。虽为财产权，但无让与性的权利，因不能实现变价，也就不能成为质权的标的。第三，须为适于设质的权利。至于何种权利适于设质，须由各国物权法律依据国情而规定。
那么，不动产收益权能否成为权利质押的标的呢？《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）第75条明确规定了可以质押的三种类型的权利，即：1、债权类，包括票据（汇票、本票、支票）、债券、存款单、仓单、提单；2、股权类，即依法可以转让的股份、股票；3、知识产权中的财产权，即依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权。同时在立法技术上又以第（四）项“依法可以质押的其他权利”之弹性规定作为补充。那么不动产收益权究竟属于何种权利？债权？股权？亦或知识产权中的财产权利？笔者认为，不动产收益权不属于上述权利中的任何一种，而是一种新型的财产权，具有权利质押之权利所具有的各种特性，当属“依法可以质押的其他权利”无疑。为此笔者将不动产收益权质押的内涵界定为：债权人（一般指银行等金融机构）为担保其借贷债权，在债务人（一般指政府）给付前得以留置债务人交付的高速公路桥梁、公路隧道、公路渡口、污水处理设施等不动产收益权，并于债务人不履行还本付息义务时，得以上述设施之收益优先受偿的担保行为1。
对于以不动产权收益权为权利质押标的一说，无论在各国法律上，还是在理论界甚至在实践中都是有据可凭的。
（一）法律依据。中国台湾地区民法第900条规定，可让与之债权及其他权利，均得为质权之标的物；德国民法典第1273条第一款规定，权利得为质权的标的物。第1274条第二款规定，不得转让的权利，不得设定权利质权；瑞士民法典第899条、日本民法典第362条、意大利民法典第2784条亦有类似规定2。中国《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的司法解释》第97条明确规定了“以公路桥梁、公路隧道、公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理”。这为不动产收益质押提供了明确而又可行的法律依据。
（二）理论依据。以不动产收益权为质押标的，不仅有法律依据，亦为中国一些民法学者所认可。梁慧星教授认为（梁慧星，1995），日本现今通行的权利质权有：债权质权；股票上质权；公司债券上质权；不动产物权上质权；无体财产权质权；提单上质权；保险金请求上质权 。不动产收益权应为不动产物权的一种，可以成为权利质押之标的；江平教授认为（江平，2000），凡具有可转让性的其他权利均可成为质权利。如土地使用权，不动产上的收益权 。对不动产上的收益权可为权利质押标的，笔者无异议。但认为土地使用权可为质押标的却不敢苟同。因为依中国法律规定，以土地使用权设定担保的，为抵押而非质押。
（三）实践先例。从1997年以来，广东省某市环城高速公路建设急需大量资金，向几家银行申请贷款。由于这些贷款金额巨大，在落实贷款担保问题上比较困难。而政府及有关主管部门对此又相当重视，有意尽快促成贷款的落实。在此情况下，该市某银行信贷部门和该行法律部门经过调查讨论，研究有关法律规定，大胆提出了以高速公路收费权益作质押的方案，得到了政府主管部门的赞同、配合和支持，从而顺利签订了《质押合同》。合同签订后，经政府公路收费主管部门批准生效。同时，该银行还在尝试接受以污水处理收费权益作质押发放公益项目污水处理厂建设贷款基金，其基本操作程序及《质押合同》的约定，与上述以公路收费权出质相似。该行以收费权（或收益权）作质押不仅解决了贷款担保问题，而且也解决了还本付息资金的来源，开创了中国以不动产收益权质押贷款方式加快社会公益性基础设施建设的先河。
三、不动产收益权质押的效应分析
任何事物的存在与发展，都有其一定的价值基础，不动产收益权质押亦不能例外。商业银行等金融机构接受政府及有关部门以高速公路、污水处理的收益权为质押标的而向其放款，既解决了政府建设基础设施所需资金短缺的难题，又扩大了银行自身信贷业务的范围，实现了银行资产的保值增殖，更加快了地方经济建设的发展，其具有的积极效应是不言自明的——
（一）不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段。根据担保法原理，债的担保有人保与物保之分。物的担保又可进一步分为移转所有权的担保与担保物权之分。在人的担保中，因为以保证人的信用作担保，债权人的债权能否确保在很大程度上取决于保证人的信用，而保证人的信用则具有浮动性，其财产也处于不断变动状态，具有不稳定性。而物的担保因是直接以物为担保的，不受担保人的信用状况限制，所以物的担保比人的担保更具有可靠性，故有法国谚语曾云：“人的担保不如物的担保”1。但在物的担保中，移转所有权的物的担保，因其仍属于一种债的关系，原则上并无对抗第三人的效力，所以这种担保也缺乏足够的安全性。 而担保物权则与之不同。如前所述，不动产收益权质押为担保物权之一，它是在担保物（不动产收益权）上设定一种物权，担保物权人（ 质权人）支配着质物即不动产收益权之价值，在债务人不履行债务时可直接代为行使收费权并控制账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还。因此不动产收益权质押既不受担保提供人的财产状况的影响，又可打破债权人平等受偿的原则，可以使银行的信贷债权得到充分的保障，因此不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段。
（二）不动产收益权质押是政府融通资金以解决基础设施建设资金短缺的有效途径。不动产收益权质押不仅于债权人有确保其借贷债权实现的作用，而且于债务人一方亦是其融资的有效手段。在现今国际国内条件下，发达国家与发展中国家在许多方面都存在着巨大的差距。其中在高速公路、城市基础公益设施建设方面的差距更是令人吃惊。发展中国家要想缩短这一差距必须加快社会公益性基础设施建设步伐，以期为其他各方面建设夯实基础。但发展中国家同时又普遍面临着资金短缺的难题，而广大私人投资者对诸如高速公路，污水处理厂等投资巨大的社会公益性项目，要么因其投资巨大不愿意投资；要么因其风险大、建设周期长而望洋兴叹；要么心有余而力不足。在这种情况下，政府以债务人的身份，以高速公路、污水处理厂收费权作为出质标的向银行申请贷款，既对银行债权的实现提供了可靠的保障，又使政府获得了自己所需要的资金。因此，设定不动产权益质押以增强政府信用是政府融资的有效手段。同时，债务人借债后，若不能清偿债务，其用以担保的不动产收益权将由银行代为行使，政府信用将受到影响。所以债务人为避免自己信用减损势必会尽力合理利用融通的资金进行基础设施建设，力争以最小的投入获得最大的产出，提高经济效益。
（三）不动产收益权质押是发展地方经济的有效工具。正如前述，政府通过以高速公路、污水处理等不动产收益权为出质标的从银行获得所需款项后投入到基础设施建设中去，基础设施建设势必快速发展，这会对地方其他各项事业发展起到带动作用，连锁反应便应然而生。这样基础设施建设与其他各项事业互相促进、相互依存，对整个地方的经济、社会、文化等各项事业的健康发展将起到积极作用。
当然，任何事物的发展，有其积极的意义，亦必有其消极的影响，不动产收益权质押亦概莫能外：1、由于高速公路、污水处理厂等社会公益性基础设施建设所需资金数额巨大、建设周期过长，使得银行在发放贷款后因资金缩减而对其他信贷业务的发展造成了很大的限制；2、在建设周期内，因银行方面原因而单方违约，势必造成工程因资金短缺而中途搁浅；3、在不动产收益权质押中，政府为一方当事人。但由于在中国目前体制下，与政府相比，银行仍处于弱者的地位，一旦政府违约，银行与政府之间的诉讼纠纷必将旷日持久，这无论于政府还是于银行都有害而无利；4、在同一不动产收益权上设定数个质押时，债权人之间如果发生纠纷，势必比一般民事纠纷纷繁复杂，徒使不动产收益权质押不经济。
不动产权益权质押尽管存在一些消极影响，但我们绝不能因噎废食。毕竟不动产收益质押的积极效应仍是远远大于其消极影响的，我们应该加大力度支持不动产收益权质押业务的顺利开展。
四、不动产收益权质押的特征
不动产收益权质押为权利质押的一种，属于担保物权，具有担保物权所具有的一般法律特征：如具有从属性，从属于所担保的主债权，主债权无效，不动产收益权质押亦无效；如具有不可分性，即在债权全部受偿前，质权人得就质物的全部行使其质权，质权的效力及于质权标的的全部，即使债权部分受清偿也不受影响；如不动资产收益权质权为价值权和变价权：一方面质权是以取得质物的交换价值为内容的，另一方面又不是以实现给付价值为目的而是以标的物的价值来优先受偿的价值权；如具有优先受偿性，等等。但是， 不动产收益权质押毕竟是一种新型的权利质押，具有其他权利质押所不具有的特殊法律特征——
（一）权利标的的特殊性。作为不动产收益权质押标的的收益权，实际上是一种投资收益权，具体体现为收费权。对于高速公路、污水处理设施等投资金额巨大的社会公益性项目，在中国目前的投资体制下，单纯依靠私营企业和个人投资是不现实的，需要政府积极参与，甚至政府也可以直接作为投资主体。那么，既然是一种公益事业的投资，其收益如何体现呢？就只有通过收费权来实现了，如作为高速公路受益者的车辆使用者、作为污水处理收益者的居民就应缴费。因此这种作为投资收益的收费权不同于政府为实现政治的经济的职能而运用的行政管理收费权，两者在性质上是截然不同的，前者是一种民事财产权，具有可让与性，适于设质，能够成为权利质押标的；后者是一种行政权，不具有财产性、可让与性与适于设质性，不能成为质押标的，这是需要特别加以区别的。
（二）主体的特定性。由于不动产收益权质押涉及的项目大多都是投资金额巨大的社会公益项目，在中国目前的投资体制及国情条件下，绝不能指望企业动辄出资几亿甚至几十亿上百亿元资金搞基础设施建设。因此，不动产业收益权质押的一方当事人即质权人在目前只能为银行等金融机构。至于金融机构为中资亦或外资，则在所不问（当然，我们并不排除企业在经济实力增长到一定程度后投资社会公益项目的可能性）。不动产收益权质押所涉及的另一方当事人即出质人亦为代表国家的政府。政府为筹集资金加强基础设施建设而以不动产收益权为质押标的，其成为质押另一方当事人，自是无庸质疑。在市场经济条件下，同银行相比政府拥有日益扩张的行政权力，银行处于相对弱者的地位。这就要求政府在质押中与银行应处于平等的法律地位，政府无权将自己的意志强加给银行，不得强令银行等金融机构提供质押贷款。银行是否向政府提供质押贷款，应由银行根据实际情况及可行性自主决定，政府不得干涉。
（三）对每个主体来说，权利的享有或义务的履行在时间上具有阶段衔接性。在传统的借贷关系中，权利的享有与义务的履行具有同步性。银行根据借贷合同向借款人发放贷款后直至履行期届满时，借款人负有每月向银行支付利息的义务。但不动产收益权质押则不同。在不动产收益权质押中，双方当事人行使权利与履行义务一般以高速公路、污水处理厂等社会公益性项目竣工投入使用之日为分界线。竣工投入使用之日前，银行按照借贷合同约定一次性或分批投入资金，银行处于履行义务阶段，而作为债务人的政府不须向银行支付本金或利息只须妥善管理资金使用即可。竣工投入使用之日起，政府开始将每日所收费用存入银行账户并按合同约定支付本金及利息，处于履行义务的阶段。因此，不动产收益权质押中各方当事人行使权利与履行义务在时间上具有明显的阶段衔接性。
（四）质权实现方式的独特性。在传统的权利质押中，质权的实现一般是在债权人不履行债务时，质权人得以留置其占有的权利并以该权利折价或者以拍卖、变卖该权利的价款优先受偿。而不动产权收益权质押中质权的实现则明显不同。在不动产收益权质押中，当借款人未履行相应义务，贷款银行需要实现质权时，质权人即贷款银行可以代为行使收费权，并控制收费账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还完毕为止。尤其值得强调的是，不动产收益权质押在不动产未竣工投产之前绝无可能提前实现质权。
（五）程序更趋严格性。不动产收益权质押中，除了要求当事人双方签订书面的借贷合同、质押合同外，还得依法向政府主管机关办理质押登记并向当地公证机关办理公证。同时政府还得向上级主管机关办理不动产收益权质押的审批手续，取得行政许可。履行了上述严格的程序后，质押合同方可依法生效。
此外，不动产收益权质押还受到高速公路车流量、污水处理受益人口数量等客观因素的影响，具有一定程度的不稳定性。
五、不动产收益权质押的设定
不动产收益权质押的设定与一般权利质押的设定一样，都须依当事人之间的法律行为而设定。但不动产收益权质押的设定在具体内容和程序上与一般权利质押仍有很大区别。
（一）不动产收益权质押须由政府向上级主管部门申请办理行政许可。由于不动产收益权质押所涉及的高速公路、污水处理厂等大型社会公益项目大都关系到国计民生，影响到广大人民群众的切身利益。因此政府以这些社会公益项目的收益权进行质押必须慎重、严肃。这就要求政府必须向上级主管机关申请办理行政许可。所谓行政许可是只指行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为（罗豪才，1996）。政府在向上级主管机关申请办理行政许可时，应提交高速公路、污水处理厂等社会公益项目的可行性研究报告、与银行等金融机构签订的借贷合同、书面申请书以及有关机关的批准文件等。上级主管机关经过对申请人的申请书及有关材料进行审查，若确认其符合法定条件，即应在规定的期限向申请人颁发有关许可证。行政许可证的申请及颁发，是不动产收益权质押得以依法设定的首要必经程序。无行政许可，不动产收益权质押的设定就无从谈起。
（二）当事人须订立书面质押合同。设定不动产收益权质押，当事人须订立书面质押合同。不动产权益权质押合同与一般质押合同的内容基本相同。即包括：1、被担保的主债权的种类、数额；2、债务人履行债务的期限；3、质物的名称、数量、质量、状况；4、质押担保的范围；5、质物移交的时间；6、当事人认为需要约定的其他事项（《担保法》第６５条第一款）。至于每项的具体内容，因与一般质押合同内容无太大差异，故此不赘述。在此笔者将着重探讨以下内容：
第一，关于订立书面合同的必要性问题。《担保法》第64条第1款规定：“出质人和质权人应当以书面形式订立质押合同”。依此规定，质押合同应采用书面形式。但书面形式是否为质押合同成立的必要条件呢？对此学术界看法相反：一种观点认为，书面形式属于质押合同成立的形式要件，如当事人未采用书面形式，质押合同不成立。另一种观点认为，质押合同的书面形式仅具有证据效力，因此当事人未以书面形式订立质押合同的，只要有其他证据能够证明质押合同存在的，质押合同仍然有效1。在一般权利质押问题上笔者同意后一种观点。但在不动产收益权质押问题上，因其涉及的不动产大都影响深远且牵涉到政府、银行，一旦发生争议其纠纷必将旷日持久。如不订立书面质押合同，举证将极为困难。故此笔者认为当事人双方应签订书面的不动产收益权质押合同。
第二，关于当事人能否自行约定质权存续期限的问题。中国现行《担保法》在保证制度中，规定了保证人承担责任的期间，但是在质押制度中并没有规定期限问题。《担保法》第65条规定了“当事人认为需约定的其他事项”，对此是否可以认为《担保法》允许当事人约定质押期限，在学理上有不同观点。一种观点认为：质押合同当事人自行约定的质押期间是有效的。因为尽管质权为物权，但质押合同仍然可以适用合同法的自由原则，尊重当事人的自主自愿。如果当事人约定了质押期间，则视为质权人接受了质权的期限限制，质权人只能在该期限内实现质权，更何况中国法律并不禁止当事人自行约定质权期限，所以这种约定并不违反强制性的法律规定，应当是合法有效的。尽管物权中的所有权具有无期限性，但并不排除其他物权的有期限性，以所谓物权的无期限性作为拒绝承认质押的期限理由是不成立的。这种观点，以郭明瑞教授为代表（郭明瑞，1999）。另一种观点认为：质押合同中约定有质权的存续期间的，其约定无效。依物权法定主义原则，物权的种类和内容均由法定，不受当事人意思的限制。允许当事人约定质权的存续期间，违背物权法定主义原则，且与质权担保债权受偿的目的相抵触。质权以质物的交换价值担保债权的实现，从属于被担保的债权而存在，债权不消灭，质权没有单独归于消灭的理由，惟有债权消灭，质权才可归于消灭。当事人约定质权的存续期间，对于质权人利用质押担保制度没有任何益处。在现实生活中，出质人或债务人利用质押合同所约定的质权的存续期间，对抗质权人对质物行使权利，将极大地削弱质押担保作为物的担保的可信程度。持此种观点者以梁慧星教授最具代表性1。对在不动产收益权质押合同中当事人能否自行约定质押期限这一问题，笔者同意第二种观点。其理由除了梁教授的论点外，还考虑到不动产收益权质押中权利的行使或义务的履行在时间上具有阶段衔接性，同时如允许约定质押期限，一旦在约定期限内银行债权未受完全清偿，将极大地损害银行的信贷权益。因此，不动产收益权质押合同中当事人不得约定质押期限，其质押期限依质押所担保的主债权的存续期限而定。
第三，关于质权的实现方式问题。不动产收益权质押中质权的实现方式是有别于一般质权的实现方式的。在动产质押中，质权人在债务人不履行债务时，得以留置出质人提供的质物并以该质物折价或拍卖、变卖质物所得价款优先受偿；一般权利质押中质权的实现方式与动产质押中质权的实现方式并无太大差异。但是，不动产收益权质押往往涉及高速公路、污水处理厂等大型社会公益性项目，且当事人权利的行使或义务的履行又以不动产竣工投产为分界线，因此其实现方式具有独特性：高速公路、污水处理厂等大型公益性项目竣工投产之后，高速公路、污水处理厂等收费其本账户应设在该银行，所有收费均应汇入此户，在还款期内，应保持有足够支付每期还款额的余额，借款人使用该账户内的资金，应当经贷款银行的同意。若借款人违约，质权人即贷款银行可以代为行使收费权并控制该收费账户的资金流出，直至贷款本息得以偿还。
第四，关于特殊情况下的救济问题。古语云：凡事预则立，不预则废。当事人在签订不动产收益权质押合同时必须对将来可能影响债权债务的履行的特殊情况进行充分的估计，并对相应的救济手段作出约定。在现代社会中，各种情况错综复杂，瞬息万变：一国政府在面临外敌入侵的情况下实行军事管制，限制非军用车辆在高速公路上行驶；因特殊情况，通过行使行政权力对收费账户内的资金进行强制征用；因发生地震、水灾等自然灾害造成高速公路严重毁坏，一时又难以修复，致使高速公路上通行的车辆锐减，进而使收费基本结算账户内的资金严重下降……。依据合同法原理，因不可抗力或其他意外情况造成合同难以履行的，当事人不承担违约责任。因此发生上述情况政府完全可以不可抗力为由主张免责从而不再履行义务，这势必影响到贷款银行的合法权益，使银行的贷款本息难以收回。贷款银行欲在发生上述情况时将损失降至最低点，必须在订立质押合同时约定救济手段。笔者认为，通过建立社会公益项目风险基金和政府保证基金即可将上述情况所造成的损失降至最低。至于筹集基金的手段及基金来源，则不在本文探讨范围之内。
（三）当事人须办理登记。登记，也称不动产物权登记，指经当事人申请国家专门机关将物权变动的事实记载在国家设计的专门薄册上的事实或行为 。在中国目前虽然存在很多关于不动产登记方面的法规，但由于目前“不动产登记机关是‘多头执政’，而且依据的法律也不同”（孙宪忠，1996），并没有建立起一套完整的不动产登记公示制度。而关于不动产物权登记的法规不仅在登记程序和法律效力等问题上不尽一致，且没有建立起公开阅卷制度，甚至有些法规还明确规定不得向第三人提供登记情况。因此有学者呼吁当务之急是进行五个方面即法律依据、登记机关、登记效力、登记程序、权属证书的统一2。不动产收益权质权为不动产物权之一种，办理不动产收益权质押登记同样要注意解决上述问题。但在物权法颁布之前，笔者认为，办理不动产权收益权质押登记的主管机关仍得为不动产主管机关，如主管高速公路的政府交通部门；在申请办理登记时，当事人除提交书面申请书外，还应该提交行政许可证、借贷合同与质押合同等相关法律文件。
六、不动产收益权质押的效力
不动产收益权质押的效力，是不动产收益权质押制度的核心。不动产收益权质押的效力是指质权人即银行就所质押的不动产收益权在担保债范围内优先受偿的效力以及质权对不动产收益权上存在的其他权利的限制和影响力。
（一）不动产收益权质押对所担保债权范围的效力。因不动产收益权质押属权利质押之一种，而权利质押法律未作特别规定的，准用动产质押的有关规定，所以与动产质押相同，不动产收益权质押所担保的债权范围，一般由当事人在质押合同中约定。但各国的立法大都有关于质押担保范围的规定，主要包括主债权、利息、迟延利息、实行质权的费用及违约金。至于违约金，德国《民法典》第1210条、日本《民法典》第346条均规定为质权担保范围。中国台湾地区的《民法》对违约金未作规定，但台湾有学者认为违约金代替因不履行之损害赔偿时为质押所担保，对于不适当履行所约定的违约金，除当事人另有约定外，不属于担保范围（毛亚敏，1997）。中国《担保法》第67条规定，“质押担保的范围包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金、质物保管费用和实现质权的费用”。笔者认为不动产收益权质押所担保的范围应包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金及实现质权的费用，但应将质物保管费用排除在外，其理由主要是基于不动产收益权质押中质权人是以高速公路、污水处理厂等社会公益项目的收费权优先受偿，而这种权利是无法保管的。
法律对质押担保范围的规定有两方面的作用：一是为当事人约定担保范围提供参考或者说提供范本；二是当事人对质押担保范围未作约定或约定不明时，援以适用。但法律对质押担保范围的规定属于任意规范，当事人在约定时，可予以增删。当事人在合同中对担保范围所作的约定与法律规定不一致时，应从其约定（阎天怀，1999）。
（二）不动产收益权质押对质物的效力范围。不动产收益权质押对质物的效力范围，一般应包括：1、质物，即不动产收益权。质物是质权的行使对象，当然属于质权的效力范围。2、孳息。即不动产收益权所生之利益。这里主要是指收费资金。中国《担保法》第68条规定，“质权人有权收取质物所生的孳息。”但该条规定仍是一种任意性规范，“质押合同另有约定的，按照约定”。
（三）不动产收益权质押对质权人的效力。不动产收益权质押对质权人的效力，是指不动产收益权质押合同对质权人所生的权利和义务。
