黄冈市人民政府关于印发《黄冈市农村居民最低生活保障实施办法（试行）》的通知
湖北省黄冈市人民政府
黄冈市人民政府关于印发《黄冈市农村居民最低生活保障实施办法（试行）》的通知
黄政发〔2007〕36号
各县、市、区人民政府，龙感湖管理区、黄冈经济开发区管委会，市政府各部门：
《黄冈市农村居民最低生活保障实施办法（试行）》已经2007年6月28日市政府第10次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真组织实施。
二OO七年七月三日
黄冈市农村居民最低生活保障实施办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为完善社会救助体系，加快社会主义新农村建设步伐，维护和保障农村困难居民的基本生活，维护社会稳定，促进社会公平，构建和谐社会，结合本市实际，制定本办法。
第二条 建立和实施农村居民最低生活保障制度（以下简称农村低保制度），坚持“政府领导、民政主管、部门协作、社会参与、乡村落实”的原则，实行政府救助与劳动自救、社会帮扶相结合，突出重点，分类救助。
第三条 农村低保制度实行各级人民政府负责制。
（一）各级人民政府应加强对农村居民最低生活保障工作的领导，根据工作需要，配备工作人员，安排工作经费，确保农村低保工作顺利实施。所需工作经费按不低于农村低保资金支出总额的3%列入同级财政预算，主要用于聘用基层低保工作人员及调查核实、制证建档、信息系统建设等工作费用支出。
（二）县（市、区）人民政府民政部门以及乡（镇）人民政府、街道办事处（以下统称管理审批机关）按各自职责负责农村低保的具体管理和审批工作。
（三）各村民委员会受农村低保管理审批机关委托，可以承担农村低保的受理、初审、上报和日常管理、服务等工作。
（四）各部门要加强协调配合，各司其职，各尽其责。民政部门是农村低保工作的业务主管部门，负责工作计划制定和组织实施，保障对象审批和动态管理，低保资金管理和发放，以及政策研究和工作协调。财政部门负责农村低保资金的筹集、使用监督和检查。审计、监察部门负责对农村低保资金的使用进行审计监督和行政监察。农村金融机构，负责低保对象低保资金及时、足额发放。物价、统计、农业、劳动保障及人口和计划生育等部门分工负责，在各自的职责范围内负责农村低保的相关工作。
第二章 保障对象
第四条 本市持有农业户口的农村居民，共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障（以下简称农村低保）标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。
第五条 共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶养（抚养）关系、共同居住、共同生活的家庭成员，主要包括祖父母（外祖父母）、父母（岳父母）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）以及其他具有法定赡养、扶养（抚养）义务关系的直系亲属。正在劳教、服刑人员不计入家庭成员；正在服兵役人员不计入家庭成员。
第六条 有下列情形之一的家庭不享受农村最低生活保障：
1、家庭实际生活水平高于当地农村低保标准的；
2、在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外）而不从事生产劳动的；
3、一年内购买价值超过低保标准5倍以上非生活必需品的；
4、法定赡养、扶养（抚养）义务人有赡养、扶养（抚养）能力但未履行义务的；
5、因赌博、吸毒、嫖娼行为造成家庭生活困难的；
6、不按规定如实申报家庭收入、弄虚作假或拒绝核查的；
7、其他经市民政部门认定不能享受低保的。
第三章 家庭收入计算
第七条 农村家庭收入是指共同生活的家庭成员全年获得的货币收入和实物收入的总和。收入计算按统计部门有关农民人均纯收入统计口径计算为准。家庭年收入以申请对象提出保障待遇申请之日前12个月的家庭收入为基数计算。其中，货币收入具体包括农林牧渔、建筑、运输、加工、服务业等经营收入，劳务收入，退休金、各种保险金、补偿金，租赁收入、馈赠和继承收入，赡养费和扶养（抚养）费；实物收入按市场价折款计入家庭收入。
第八条 下列收入项目不计入农民家庭收入：
1、优抚对象的抚恤金、定期定量补助金、护理费，义务兵的优待金；
2、对国家、社会和人民作出特殊贡献，政府给予的一次性奖金；
3、奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金；
4、因工负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和一次性抚恤金；
5、见义勇为奖金；
6、新型农村合作医疗补助资金和医疗救助金；
7、政府、社会或个人给予的临时性生活抚慰金和灾后重建救助金；
8、独生子女费及农村计划生育家庭奖励扶助金；
9、其他经县（市、区）民政部门认定不宜计入家庭收入的项目。
第四章 保障标准及资金筹措管理
第九条 农村低保标准，按照当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑用电、燃料等费用确定。全市农村低保标准为年720元（月人平60元）。各县（市、区）按照标准， 根据农村特困家庭的劳动力、收入、实际生活水平等状况，对农村低保对象实行分类救助。
一类对象（“三无”对象）：对未享受五保待遇、无劳动能力且特别困难的鳏寡孤独对象给予重点保障，月人均补助水平不低于50元，基本符合五保供养条件的，按月人均60元标准给予保障；
二类对象（特困对象）：对家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年的生活特困家庭给予有效救助，月人均补助水平不低于30元；
三类对象（一般对象）：对因灾、因病及其他原因导致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活困难的家庭给予适当补助，月人均补助水平不低于15元。
农村低保标准应随着当地农村群众生活水平的提高逐步调整。
第十条 农村低保资金来源：
实施农村低保所需资金由各级政府共同负担，2007年，按照农村低保对象人均月补助30元的标准筹措资金，其中各县（市、区）财政按人年均不低于40元的标准列入预算，其余资金从中央补助资金和省财政预算中安排。
第十一条 县级财政要设立农村低保资金专户，对上级补助资金和本级预算资金一并纳入专户，统一管理，专款专用。农村低保资金采取“一卡通”的方式按季度实行社会化发放。
第五章 申请、审核、审批程序
第十二条 农村低保待遇按照“个人申请、村委会初审、乡镇人民政府审核、县级民政部门审批、乡村两榜三次公示”的程序办理。
（一）个人申请。按照属地管理原则，以家庭为单位，由户主本人向常住地村民委员会提出书面申请，并提供居民户口本、居民身份证、家庭收入、身体状况等相关证明材料。家庭成员均无民事行为能力的，由村民小组提名并代为申请。
（二）村委会审核。村民委员会对申请人家庭收入和实际生活状况入户调查核实，并召开村民代表会议进行评议。申请保障对象须经村民代表会议成员2/3以上通过。评议通过的对象，在村务公开栏公示不少于7天，无异议的，填写《农村居民最低生活保障待遇审批表》，由村委会上报乡（镇）人民政府审查。公示内容包括户主姓名、家庭人口、家庭住址、拟保障金额和县乡两级举报电话，接受群众和社会监督。
（三）乡（镇）人民政府审查。乡（镇）人民政府收到村委会上报材料后，要核实家庭收入，查验评议记录和公示记录，并召开由乡（镇）长为组长、相关部门人员为成员的评议小组会议进行审查，对审查通过的对象，在乡（镇）政务公开栏和村委会公示栏同时公示不少于7天，无异议的，报县级民政部门审批。
（四）县级民政部门审批。县级民政局接到乡（镇）上报材料后，按不低于各乡（镇）上报低保人数20%的比例进行抽查。每年集中审批一次，并将审批结果公示无异议的，由县级民政部门填发《农村居民最低生活保障金领取证》，从批准的下一个季度发放低保救助金。公示有异议并经调查核实确认不符合救助条件的，书面通知乡（镇）。
（五）动态管理。农村低保对象实行动态管理。要对纳入保障范围的保障对象建档立卡，实行网上管理。县级民政部门会同乡（镇）人民政府，对参保对象每年至少集中审核一次，对不再符合低保条件的，要及时终止低保待遇，并收回低保证，做到保障对象有进有出，保障水平有升有降。要切实做好乡（镇）、村两级公示工作，坚持做好两榜三次公示。新增对象应按规定及时进行公示，已保对象一般应半年公示一次。
第六章 监督和处罚
第十三条 农村居民采取虚报、隐瞒家庭收入，伪造证明材料等不正当手段取得农村低保待遇或在享受农村低保待遇期间，家庭人均收入超过低保标准未及时告知低保管理审批机构，导致继续享受低保待遇的，取消保障待遇，追回冒领的保障款物。
第十四条 农村居民对农村低保管理审批机构作出的有关本人低保待遇决定不服的，可依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼。
第十五条 干扰农村低保管理审批机构正常工作，或对农村低保工作人员施以人身攻击等违法行为的，由公安机关给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条 有关单位或个人为农村低保申请人、低保对象出具虚假证明，导致低保管理审批机构错批、漏批的，追究相关单位或个人的责任。
第十七条 农村低保工作人员有下列情形之一的，应给予批评教育，情节严重的应依法给予行政处分，调离本岗位；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）对符合农村低保条件的农村居民故意作出不予批准决定，或对不符合农村低保条件的农村居民故意作出予以批准决定的，或者故意推诿、迟延履行管理审批职责的；
（二）贪污、挪用农村低保资金的；
（三）索贿受贿的；
（四）玩忽职守、徇私舞弊、为他人谋取不正当利益的。
第七章 附 则
第十八条 各县（市、区）可以根据本办法制订实施细则。
第十九条 本办法自2007年7月1日起施行。
张志铭 中国人民大学法学院 教授
内容提要: 司法以公正或正义为依归。在人类社会生活秩序的形成过程中,公正至关重要,含义却极为复杂。从平等对待的角度看,有时公正要求在不考虑人的某些差别的意义上讲同样情况同样对待、不同情况不同对待；有时则要求在考虑人的某些差别的意义上讲同样情况同样对待、不同情况不同对待。亚里士多德称前一类情形为“校正正义”,后一类情形为“分配正义”。司法所追求的公正大致属于“校正正义”。“同案同判”、“不同案不同判”则是对公正裁判的一般要求,也是建立案例指导制度的直接目的所在。
什么是“同案”,“同判”的含义又是什么,目前业界在理解上存在着明显分歧。
业界时下流行的看法是,在案例指导制度中,“同案”是将一个待决案件的案件事实与一个先决案件或案例的案件事实做对比的结果。由于世界上不存在绝对相同的两个事物,司法裁判中也不存在案件事实绝对相同的两个案件。因此,“同案”的确切表述应当是“同类案件”或“类似案件”,而非“同样案件”或“相同案件”。最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第七条似乎就采用了流行的看法,其行文是:“最高人民法院发布的指导性案例,各级人民法院审判类似案例时应当参照。”
与上述流行看法不同,我们的观点是,“同案同判”中的“同案”还是表述为“同样案件”比较好,理由主要可以从表述形式和表述内容两个方面来分析。
同类案件与同样案件的差异
从表述形式看,“同样案件”与“同类案件”尽管只有一字之差,但给人的感觉却相去甚远。在两个事物之间做异同比较时,如果说它们“同样”或“相同”,那么尽管不是意指绝对的“同一”,重心却在同不在异,而如果说它们“同类”或“类似”,则说的是“同”,意指实为“异”。从定性和定量的角度来分析,“同样”或“相同”似乎既有性质上的肯定,也有数量上的肯定,而“同类”或“类似”则属于性质上的肯定,量化分析上的否定。因此,说“同类案件同样判决”,就如同说两个不完全相同的案件要采取完全相同判决,这在逻辑上似乎讲不太通,而说“同样案件同样判决”则因果关联分明。
从表述内容分析,一个待决案件与一个指导性案例是不是属于“同案”,需要有两个步骤的分析,即案件性质上的定性分析和案件情节上的定量分析。
案件性质上的定性分析,是看待决案件的事实与指导性案例的事实在整体性质上是否涉及相同的法律问题。这里最容易陷入的误区是,眼睛紧盯着案件事实做文章,误以为要解决的是什么单纯的“事实问题”,而非“法律问题”。
实际上,司法裁判是将案件事实“归入”具体法律调整范围,或者说是以具体法律规定“涵摄”案件事实的活动,因此,在认识上要明确,案件事实并不是与法律适用毫无关联的纯粹的“事实问题”,而必然是与法律适用直接或间接相关的“事实问题”。应该立足于案件事实与具体法律条文的联系,以案件事实的法律特性为线索,来确定两个案件的事实在整体上是不是涉及相同的法律问题,是不是属于同样法律性质的案件。
定性分析与定量分析
对于案件事实的法律性质的比较分析,弄清楚案件事实所涉及的法律关系的性质和种类会有很大帮助。也有论者强调案件当事人“诉讼争点”的提示和指引作用,这是正确的,只是在此同时需要细加辨识:任何诉讼案件皆有其涉及的法律问题,但并不一定在案件相关的事实和法律上有争议,许多诉讼属于当事人借助司法的权威强化和实现自己的主张的情况；也有许多争议只是局部、枝节意义上的,与案件事实整体涉及的法律问题的认定无关。
另外,不同案件事实所涉法律问题在性质类别上的“相同”,可以有上位和下位、大类和小类上的层级区别。例如,最高法院公布的第一个指导性案例,其案件事实整体涉及的法律问题可以定位于房屋买卖居间合同实践中的“跳单”行为是否违约的问题,也可以定位于买卖居间合同、甚至更高层级的居间合同实践中的“跳单”行为是否违约的问题。具体认定为哪个层级类别,无法一概而论,需要留待裁判者的自由裁量；同时大致可以认为,抽象意义上的层级类别越小,具体意义上的可比性或趋同性越大。
在定性分析确定待决案件的事实与指导性案例的事实在整体性质上是否涉及相同法律问题之后,还需要在案件情节的比较上做定量分析,看两个案件在具体情节上是否可以视为“相同”或“同样”。 具体的操作方式是:第一,以择定的指导性案例为基点,与待决案件在具体案情上进行比较,列出事实情节上的相同点和不同点；第二,结合具体的场合,针对所涉及的法律问题,比较确定相同点和不同点的相对重要性,并做出“相同案件”还是“不同案件”的判断:如果认为相同点对于认定和处理案件涉及的法律问题更重要,则无视或舍弃不同点,视为“同样案件”；如果认为不同点对于认定和处理案件涉及的法律问题更重要,则无视或舍弃相同点,视为“不同案件”。
“同判”的法理释义
“同案同判”不仅涉及对“同案”的理解,而且还必需联系“同判”来理解“同案”。那么,什么又是“同判”的含义呢?
所谓“同判”,是指“同样的判决”,具体到指导性案例的意义或价值来说就是:如果一个待决案件的案件事实与一个指导性案例的案件事实被认为是相同或同样,那么就应该采取与指导性案例相同的判决。这里,相同判决意指相同的法律处置,包括相同的法律认定以及相应的肯定或否定的法律后果；至于法律后果在数量上是否一般无二,则不可强求一律,因而不属于相同判决所要求的内容。基于这样的分析来看问题,那么业界一些人所提出的与“同类案件”或“类似案件”相对应,将“同判”称为“同类判决”或“类似判决”的主张,则不可能是恰当的了。
当然,按照以上所做的辨析,也可以将“类似案件”和“同样案件”作为一组概念,去刻画指导性案例的作用在司法裁判中的实现过程。《关于案例指导工作的规定》第七条关于“最高人民法院发布的指导性案例,各级人民法院审判类似案例时应当参照”的文字内容,可以理解为是对法院审理案件时的要求,这时与“应当参照”匹配的是“类似案件”:如果案件不类似,应当参照也无从谈起。
在此基础上,再补充写上审理后的要求,整个条文可以修改为:“最高人民法院发布的指导性案例,各级人民法院审理类似案件时应当参照。如果审理后认定案件事实相同,应该作出与指导性案例相同的判决。”这里将原条文中的“审判”改为“审理”,“类似案例”改为“类似案件”,则是出于规范性文件讲究用语准确的考虑。由于对指导性案例所要求的“同案同判”在不同裁判阶段的要求的差异缺乏区分,业界对“应当参照”的含义解释,目前存在着某种明显的混乱。
