您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

　 关于健全农村矛盾纠纷排查调处机制的几点思考

　　　　福建省大田县委政法委　林书设
　

　　近年来，随着农村各项改革的不断深入，各种利益格局的调整，农村各种深层次的社会矛盾进一步显现，仅去年以来，我县农村共发生各类矛盾纠纷1926起。这些矛盾纠纷已成为影响农村社会稳定、制约农村经济发展的一个重要因素。为此，建设一个科学的农村矛盾纠纷处置机制，着力化解现实中的各种矛盾，对维护农村社会安定稳定，营造良好的社会环境具有重要的意义。
　　一、我县农村矛盾纠纷排查调处机制的现状
　　（一）工作机制状况。现行的人民调解组织是在法院指导和司法行政机关的管理与指导下进行工作的自治性组织，主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的争执。当前我县的调解组织在各级法院和司法行政机关的管理与指导下开展工作，一是调解组织参与调处方面，全县普通民间纠纷由专门的基层调解组织分级进行调解，具体有乡、村、组和十户调解员的调解机构和人员，即对简易纠纷能直接调处的，由组和十户调解员调处，对较大的纠纷由村调委会调处，对于村一级无法调处的疑难纠纷则交由乡一级调委员调处。二是调解制度方面，全县各级调委会普遍建立了调委会及调解员调解责任、纠纷登记、廉洁自律、调委会学习与工作例会等项制度。
　　（二）保障机制状况。全县乡镇调委会均设有专门的调解室，工作经费基本能得到保障，村级调解会基本达到有办公室、有牌子、有印章、有工作经费，大多数村调解员能获得每月20—50元的调解误工补贴或工资。
　　（三）队伍状况。全县各乡镇、村、部分大中型企业已普遍建立调委会，每个调委会均配有主任和调解员，人员一般为兼职兼任，大中型村中还相应建立了村、组和十户调解员的调解网络，一般构成为，在行政村建立调委会，配备主任和副主任及调解员，在自然村和村民小组建立调解小组，配备小组长和调解员，在小组中每10户配备一名调解员或信息员。基本形成一级对一级负责的调解网络。企业调委会组成人员一般由企业工会人员或治安员兼任。
　　（四）当前矛盾纠纷排查调处机制的薄弱环节。一是有的乡镇调委会办公条件简陋，大多数乡镇调委会没有交通通讯工具，同时约有30%的村（居）调解组织不够健全，有的调委会还没有办公室或调解室、没有牌子，村、组、十户调解员网络建设也还不够健全，有的村没有建立调解小组或十户调解员。二是保障不足，根据县两办下发的《关于加强新时期规范化人民调解委员会建设的实施意见》，明确规定了县、乡（镇）两级要把人民调解工作经费纳入年度财政预算，并及时落实到位。由于 我县地处山区，农村经济发展不平衡，许多基层调委会的调解工作经费无法得到有效的保障，仅18个乡镇中就有40%的乡镇未能全部落实人民调解工作专项经费，由于经费无法落实，许多调解组织无法支付调解员误工补贴（或工资）及一些办公等费用，难以调动调解员的工作积极性。三是运作不够规范。许多调委会调解员在调处矛盾纠纷过程中，存在调解程序和调解文书的制作上不够规范的现象。有的重实体、重实际问题，轻程序。有的甚至没有制作调解材料。四是一次调解成功率不高，反悔多，重复工作多。
　　二、当前农村矛盾纠纷排查调处机制建设的建议
　　矛盾纠纷排查调处机制建设是一项系统工程，必须在党委政府领导下，发动全社会力量共同参与，在具体方法上，笔者建议要把住以下六个方面：
　　（一）健全责任机制。人民内部矛盾激化而导致的群体性事件都有一个酝酿、发展的过程，都不是简单、孤立的，是与我们在党性党风党纪方面存在的大量问题紧密关联的。学习、实践“三个代表”重要思想，必须联系实际，有的放矢地解决问题。要紧紧抓住对人民群众的态度这个根本，牢固树立群众观念，宗旨意识，处理问题、开展工作切实把人民群众根本利益放在第一位，在工作中，正确对待群众、坚定相信群众、依靠群众。同时紧紧围绕稳定大局，真正落实“守土有责、保一方平安”的政治责任，执行、落实本地本部门本单位社会稳定和社会治安综合治理“两个责任制”，解决好群众关心和反映强烈的热点、难点问题，密切注意掌握社情民情，认真搞好矛盾纠纷排查调处工作，有效防止和避免出现群体性事件，切实维护社会稳定。在调解过程中，要坚持属地管理的原则，强化矛盾纠纷发生地的责任，并相应明确各单位“一把手”为矛盾纠纷排查调处工作的第一责任人，乡（镇）调委会对全乡（镇）矛盾纠纷的排查调处负责，村（居）、企业调委会对本村、本单位的矛盾纠纷排查调处工作负责，同时建立乡（镇）、村及政法各部门责任制度，完善调委会主任、副主任及调解人员的责任制度，对作风扎实、能力出众、成绩显著的给予通报表扬和奖励，对责任心差，作风浮夸、应付了事的及时撤换。
　　（二）健全联动机制。人民调解委员会是调解民间矛盾纠纷的法定组织，依法设立在村（居）委会和企、事业单位，这是我国《宪法》和《人民调解委员会组织条例》中规定的。因此，要在全县村（居）委员会和企、事业单位全面建立调解委员会，同时在村民小组成立调解小组，每10户村民推举一名村民任调解员或信息员，为加强矛盾纠纷排查调处工作的领导和协调，可在县一级成立矛盾纠纷排查调处工作协调小组或人民调解工作协调小组，在乡（镇）一级成立人民调解委员会。在县、乡（镇）直机关、企业单位也相应建立调委员会，同时在乡与乡之间、村与村之间、县与乡、乡与村之间，建立上下贯通、纵横交织的调解联动网络。特别是在乡镇一级可确定土地、林业、民政、计生、妇联、团委、老龄委等部门为矛盾纠纷排查调处联动单位，这样当发生比如土地、林权等等纠纷时，由国土、林业等有关部门共同参与，有利于更好地解决纠纷。与此同时，还需加强网络管理与协调，积极促进各调解组织规范运作。
　　（三）健全层级管理机制。即由乡镇调委会负责调处乡镇重大疑难和村调委会久拖不决的纠纷，村调委会负责调处本村较大的纠纷，调解小组负责调处本小组内的一般性纠纷，十户调解员或信息员提供信息，并调处简易纠纷，从而形成全方位的点、线、面三级防范调解机制。
　　（四）健全运作机制。一是建立矛盾纠纷排查调处工作例会制度。我县建设镇建立了矛盾纠纷排查调处工作例会制度，实行每月组织村调委会主任召开一次工作例会，例会的内容为对各村前一个月的治安状况、纠纷调处、法制宣传、刑释解教人员安置帮教等情况进行总结，对近期各村可能出现的各种不安定因素进行分析排查，研究重大疑难或跨村纠纷案件的调处方案以及对村调委会、治保会主任进行培训，同时布置下个月的有关工作。这项工作制度自建立以来，取得较好的效果。因此，我们可以借鉴建设镇的做法，在全县各乡镇建立矛盾纠纷排查调处工作例会制度，促进矛盾纠纷的更有效调处。二是建立预防机制。坚持把矛盾纠纷排查调处工作的出发点和落脚点放在预防上，建立信息、排查、回访等预防机制，变事后处理为事前化解，变被动调处为主动预防。工作中，各级调解组织要深入群众调查研究，及时掌握矛盾纠纷发生情况、特点和规律，积极预测，超前防范，坚持抓早、抓小、抓苗头。做到预防与化解纠纷相结合，同时，可以开展联片调解，即组织法院法官和人民调解员在群众家门口现场办案，依法调解，以案释法，以案普法，发挥调解一案，教育一片的良好效果，起到预防作用。三是实行包案调处机制，将每起纠纷具体落实到每个调委会和调解员身上，做到“四定”、“三包”，即定牵头领导、定责任单位、定责任人、定办结时限，包调处、包跟踪、包反馈。四是建立报告制度，各级调解组织要将本部门本单位矛盾纠纷排查调处情况、纠纷特点、动向和规律每月向上一级调解组织报告一次，把握矛盾纠纷排查调处的主动权。
　　（五）健全保障机制。一是强化基础设施建设。各级调解组织要配备办公室或调解室，做到“六有”，即有办公室或调解室、有牌子、有印章、有调解工作基础台帐，有调解例会和调解记录，有纠纷登记薄。各级各部门要确实重视这项工作，对于调解员要给予相应的工资或误工补贴，这样才能调动调解员的积极性。二是抓好基层调解员的培训。由于人民调解员来自村（居）民委员会成员 或选举产生的群众或来自企事业的干部。大多数没有经过专业的训练，法律素质不高，因此，搞好调解员的培训，做好调解工作的一项重要的基础性工作，各级人民政府、司法行政机关、法院肩负管理或指导人民调解工作的职责，必须抓好这项工作，可以采取集中培训、分级培训、重点培训、个别培训的方式进行，提高调解员的素质。三是抓好经费保障。要不断健全矛盾纠纷排查调处保障机制，抓好“中办、国办联合转发最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见”和省市委、政府把“进一步加强新时期规范化调委会建设”列入为民办实事项目各项工作的落实，建议通过立法，将矛盾纠纷排查调处工作经费列入政府的财政预算，同时明确各级人民政府承担本级矛盾纠纷排查调处工作的奖励经费。此外，还可以发动社会力量，倡导社会各界对矛盾纠纷排查调处工作捐资，也可以设立矛盾纠纷排查调处基金等，为矛盾纠纷排查调处工作的健康发展提供物质保障。
　　(六)健全组织领导机制。把基层组织特别是党支部这个战斗堡垒建设好。一是适应农业和农村的中心任务来加强和改善党的领导。只有围绕调整经济结构、发展农村经济、增加农民收入、维护农村稳定来搞好农村基层组织建设，才能不断增强农村基层组织的凝聚力和战斗力。二是加强领导，落实党建工作责任制。县委把基层党委管好，基层党委把支部管好，一级抓一级、一级对一级负责。三是进一步健全以党支部为核心的村级组织建设。协调好党支部和村委会的关系，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。四是稳步推进国有企业和农村基层民主政治建设，继续抓好基层政务公开和民主管理。凡是群众关心的问题都要尽量及时公开，特别要提高群众对企业重大决策的民主参与程度，加强供销、财务等监督；落实好土地调整、征地、拆迁、各种补偿以及财务公开的要求，真正做到给群众一个明白，还干部一个清白。五是大力提高干部队伍的素质。做群众工作是基层干部的基本功和主要工作内容，认真帮助群众解决生产生活中的困难和问题，密切党群干群关系。广大干部加强理论学习，提高政治敏感性。及时分析和研究新形势下的新情况、新问题，增强处理复杂局面下各种难点热点问题的能力。各级干部特别是领导干部树立“职务的本质是责任”、“领导就是服务”的意识，以人民满意为最高标准，促进思想作风转变。


海南省人大常委会


海南经济特区口岸管理条例
海南省人民代表大会常务委员会


<<海南经济特区口岸管理条例>>已由海南省第一届人民代表大会常务委第十八次会议于1997年3月28日通过，现予公布，自1997年7月1日起施行。

第一章 总 则
第一条 为了维护国家主权和利益，加强口岸综合管理，充分发挥口岸整体功能，确保口岸安全畅通，促进海南经济特区对外开放和经济发展，根据国家有关法律、法规的规定，结合本经济特区实际，制定本条例。
第二条 本条例所称口岸是指经国务院或省人民政府批准，供人员、货物和交通运输工具出入境的港口、机场、车站等。口岸分为一类口岸和二类口岸。一类口岸是经国务院批准设置的口岸；二类口岸是经省人民政府批准设置的口岸。
第三条 口岸查验单位及在口岸从事交通运输、对外贸易、口岸建设、船舶代理、货运代理、仓储转运、公证鉴定、对外索赔、装卸理货等出入境活动的单位和个人，必须遵守本条例。
第四条 省人民政论设立口岸综合管理部门。口岸所在地的市、县、稍人民政府设立口岸综合管理部门或指定有关部门及专人，主管口岸综合管理工作。
省会所在地的市人民政府不设口岸综合管理部门，其口岸综合管理工作由省口岸综合管理部门负责。
第五条 口岸综合管理部门的职责：
（一）贯彻执行国家及省有关口岸管理的法律、法规；
（二）编制并组织实施辖区口岸开放规划与计划，组织验收和审查上报口岸的开放与关闭；
（三）会同规划、计划等部门编制并组织实施口岸查验基础设施的新建、扩建及技术改造的规划与计划；
（四）组织协调开辟国际航线，审批临时航班（含包机），协助报批外国籍交通运输工具临时进出非开放口岸事宜；
（五）主持平衡口岸外贸运输计划和口岸集疏运工作；
（六）负责直通香港、澳门货柜车辆的管理工作；
（七）督促检查口岸查验单位按照各自的职责，对出入境人员、交通运输工具、货物和行李物品、邮件进行检查、检验、检疫、监管等；
（八）协调处理或裁决各口岸单位之间发生的影响口岸正常运转的争议；
（九）按照省人民政府的有关规定，管理口岸管理费的收取和支出，实行收支两条线，专款专用；
（十）、组织口岸单位对工作人员进行涉外政策、纪律、法律和国家安全教育；
（十一）对违反口岸综合管理的单位和个人依法进行处罚；
（十二）人民政府交办的其他事项。
第六条 各口岸单位应当服从口岸综合管理部门的组织协调和监督、仲裁。

第二章 口岸的开放与关闭
第七条 对设置口岸的新建港口、码头、机场、集装箱装卸场（站）及老口岸扩建工程进行可行性研究和规划总体建设方案时，项目主管单位必须通知口岸综合管理部门参与。
第八条 口岸查验基础设施（指办公、生活用房及附属用房，不含查验设备、仪器等）建设由口岸综合管理部门会同规划、计划等部门按照集中办公，方便业主、货主的原则统一规划、统一建设。
口岸查验基础设施的总体规划和建设计划应当纳入拟对外开放港口、机场、车站等主体工程的总体规划和建设计划，并与主体工程同步建设。
第九条 国家投资新建的口岸，其口岸查验基础设施的建设资金按照国家有关规定解决。非国家投资新建的口岸，按照谁投资、谁管理、谁受益的原则，其口岸查验基础设施的建设资金由建设和经营该口岸的单位解决。
第十条 设置口岸按照下列程序报批：
（一）一类口岸由所在地市、县、自治县人民政府向省人民政府申请，经省人民政府同意后，报国务院审批。
（二）二类口岸由所在地的市、县、自治县人民政府报省人民政府审批。
第十一条 申请设置口岸的文件应附下列资料：
（一）口岸开放的可行性研究报告；
（二）口岸查验机关的机构设置和人员编制方案；
（三）口岸查验基础设施建设的规划、投资预算、资金来源的报告。
第十二条 口岸必须经验收机关对其交通基础设施、安全设施、通讯设施、口岸查验基础设施及口岸查验单位机构设置、人员配备等情况检查验收合格，报批准机关批准后，才能正式对外开放。
新开放的一类口岸，由省口岸综合管理部门组织初验后，报国家口岸综合管理部门组织验收。
新开放的二类口岸及一类口岸扩建工程，位于开放水域内的货主专用码头、渔业码头、修（造）船厂等，由省口岸综合管理部门组织验收。
第十三条 口岸的关闭由原申请机关报批准机关审批，特殊情况可以由批准机关直接下令关闭。

第三章 口岸查验工作
第十四条 中华人民共和国海关、中华人民共和国边防检查机关、中华人民共和国港务监督机关、中华人民共和国国境卫生检疫机关、中华人民共和国进出境支植物检疫机关、中华人民共和国进出口商品检验机关、中华人民共和国船舶检验机关（以下分别简称海关、边检、港监、卫检
、动植检、商检、船检，统称口岸查验机关）设在本经济特区的派出机构，依法对经本经济特区口岸出入境的人员、货物、交通运输工具和行李物品实施查验。
第十五条 口岸查验工作实行联合办公，由口岸综合管理部门组织口岸查验单位，对出入境货物及交通运输工具联合办理查验手续。
在口岸通道和检查现场，凡经国家和省批准在口岸收取的各项规费（除关税外），可由口岸综合管理部门依法统一收取，按规定分别返还各有关单位。
第十六条 对进出本经济特区口岸的国际航行船舶的检查放行按照国家的有关规定办理。除国家规定须登轮检查的情形外，港监、边检、海关、卫检、动植检不登轮检查。
第十七条 凡在口岸靠泊不超过24小时的国际航行船舶，经查验机关同意，可同时办理入出境手续。
第十八条 经国家有关部门特批进入本经济特区未开放港口的国际航行船舶的检查工作，由港监部门组织有关查验单位赴现场办理。
第十九条 在旅客出入境通道上设边检验证台和海关工作台，分别对旅客证件及行李物品进行检查。
动植检和卫检在旅客入境通道上设工作台和标志，负责对可疑的物品和人员进行查询和抽验。
公安签证机关在旅客入境通道上设工作间，办理落地签证事项。
检查、检验工作应当严格依法把关、文明高效、方便进出，确保口岸旅客通道安全畅通。
第二十条 对来本经济特区旅游的国际旅游船舶及游客的检查可在码头现场办理，必要时边检也可在船舶从锚地驶入码头的途中登轮办理。
第二十一条 口岸查验单位应严格按照国家有关规定和分工，开展货物查验业务。对同一货物的同一检验、检疫项目，不得重复检验、检疫和收费。
第二十二条 对于在口岸现场的船上和仓库（堆场）内的货物需要取样进行检验、检疫的，由口岸综合管理部门组织有关查验单位集中一次开舱（箱），同时取样查验并及时出具证书。
第二十三条 对于国家法律、法规未规定检验、检疫的出口货物，进口国不要求检验、检疫的，不实行强制检验、检疫；货主需要检验、检疫的，可以向有关查验单位申请检验、检疫。
第二十四条 商检、动植检、卫检对进口货物实行分类管理，加强前期监管，简化口岸查验环节，方便货物出口。
出口货物如在产地或码头、堆场已经过检验、检疫的，在有效期限内，不再检验、检疫，出境时由海关核对单证放行。
第二十五条 对重要工程项目的进口设备、非敏感性大宗进口商品及信誉良好企业的进口商品，以后续管理为主进行监管。由海关统一施封后转关运输，到达目的地后再由有关查验单位查验放行。
第二十六条 口岸查验收费应严格按照国家及省价格主管部门规定的收费标准收取，收费项目和标准要对外公布，接受监督。

第四章 口岸的集疏运
第二十七条 口岸综合管理部门应根据本经济特区外贸进出口任务与口岸通过能力，主持平衡口岸外贸运输计划，督促有关单位执行。
第二十八条 港口企业应本着有序高效、安全畅通的原则，组织船舶装卸作业，对于国际旅游船舶和定期客货班轮应当优先安排。
第二十九条 经营国际客运业务的企业或其代理人，应将出入境航班的始发和到达时间、旅客人数、货物载量等情况，按规定时间向口岸综合管理部门及口岸查验单位报告。如有变量，应及时通知有关单位。
增加或停止出入境航班（含临时包机航班），应当提前72小时向口岸综合管理部门申报，经审批同意后方能实行。
第三十条 在港口发生堵塞时，港口应及时向口岸综合管理部门报告，口岸综合管理部门应当会同交通主管部门及时作出疏港决定，各有关单位和业主、货主必须执行。

第五章 口岸代理及其他服务业管理
第三十一条 国内外的业主、客商可自行选择合法代理人，代理人持委托授权的有效委托证件开展代理业务。
第三十二条 从事口岸代理及其他服务业务，应当受法律保护，任何单位不得非法阻挠、刁难和歧视。
第三十三条 口岸综合管理部门应当会同有关部门对从事口岸代理及其他服务的从业组织和人员进行监督，查处违法经营行为。

第六章 法律责任
第三十四条 违反本条例第六条规定，妨害口岸综合管理，造成恶劣社会影响或经济损失的，口岸综合管理部门可以对责任单位、直接责任人员给予通报批评，并可建议其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 口岸查验人员违反国家法律、法规及本条例的规定，利用职权刁难、勒索旅客、货主的，由口岸综合管理部门给予警告、通报批评，并可建议其所在单位或上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 口岸查验单位违反国家法律、法规及本条例规定，擅自设立收费项目，多收费、乱收费的，由口岸综合管理部责令退还其非法收入，并可建议其所在单位或上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十七条 违反本条例第三十条规定，拒不执行口岸综合管理部门的决定，严重影响口岸正常运转的，由口岸综合管理部门予以警告；情节严重造成经济损失的，必须承担经济赔偿责任，并处以3万元以上5万元以下的罚款。
第三十八条 违反本条例第三十一条、第三十二条规定，或以不正当手段垄断口岸代理及其他服务行业的，由口岸综合管理部门给予警告；情节严重的，处以1万元以上3万元以下的罚款。
第三十九条 口岸综合管理部门及工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，情节轻微不构成犯罪的，由其所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向作出决定的上一级行政机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉；也可以直接向人民法院提起诉讼；当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履
行处罚决定的由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第四十一条 海南经济特区以外的海南省行政区域范围内其他口岸的管理，参照本条例执行。
第四十二条 省人民政府可以根据本条例制定实施细则。
第四十三条 本条例具体应用问题由省人民政府负责解释。
第四十四条 本条例自1997年7月1日起施行。



1997年4月26日