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劳动和社会保障部


关于开展劳动保障事业发展十五计划中期评估工作的通知

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）：

为保证劳动保障事业发展第十个五年计划（以下简称“十五”计划）的
顺利完成，根据《国家计委办公厅关于开展“十五”计划中期评估工作的通
知》（计办规划[2003]188号）要求，我部将组织开展劳动保障事业发展
“十五”计划中期评估工作。现将有关事项通知如下：

一、充分认识开展“十五”计划中期评估工作的重要意义

“十五”计划是新世纪我国进入全面建设小康社会，加快推进建设中国
特色社会主义事业的第一个劳动保障事业发展的五年计划。开展“十五”计
划实施情况中期评估工作，对全面完成“十五”计划确定的劳动保障事业发
展各项任务具有重要意义。要通过中期评估，查找计划执行过程中劳动保障
工作存在的问题和原因，对不适应当前形势要求的计划内容进行及时修订，
适时调整政策措施，促进“十五”计划的落实。要通过中期评估，充分发挥
“十五”计划的导向性，提高“十五”计划的科学性，改进计划编制方法，
并为编制下一个劳动保障事业发展五年计划奠定基础。

二、“十五”计划中期评估的范围和重点

开展“十五”计划的评估要根据《中华人民共和国国民经济和社会发展
第十个五年计划纲要》、《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业
和社会保障重点专项规划》、《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲
要》，以及本地区的劳动保障事业发展计划，认真检查“十五”计划实施以
来劳动保障各项目标任务及政策措施的落实情况。评估的范围要紧扣劳动保
障中心工作，重点围绕“两个确保”、就业和再就业、完善社会保障体系、
建立企业工资收入分配制度、健全劳动保障法律体系、加强劳动保障管理和
服务等方面的计划指标与内容进行评估。

三、“十五”计划中期评估工作要求

（一）加强领导。各级劳动保障部门要高度重视，切实加强领导，及早
做出安排，组织专门力量，制定具体的评估方案，认真做好本地区劳动保障
事业发展“十五”计划的中期评估工作。

（二）科学评估。在“十五”计划中期评估过程中，要求真务实，既要
总结成绩，更要认真查找计划执行过程中存在的突出问题，同时要着眼今后
的发展，提出进一步推进劳动保障事业发展的政策措施和建议。要广泛征求
有关部门和专家学者的意见，做到实事求是，重点突出，数字准确，政策建
议可操作性强。要积极探索计划评估工作的方式方法，采取有效的手段，科
学地搞好评估工作，并为今后的评估工作奠定基础，积累经验。

（三）提交报告。各地在认真进行“十五”计划评估的基础上，要提出
评估报告。评估报告应包括以下几个方面内容：1.计划提出的主要目标任务
的进展情况和主要成效；2.计划执行过程中存在的主要问题及其原因；3.按
照新形势的要求，提出计划需要调整和修订的内容及政策建议；4.认真填报
《2001-2003年劳动保障事业发展计划执行情况表》（见附件）。请各(省、
区）市劳动保障厅局将评估报告（连同电子版）,于2003年4月30日前报送我
部规划财务司。

联系人：孙智 马云飞

联系电话：（010）84201486 84202486

传真：（010）84223393

电子邮件：sunzhi@mail.molss.gov.cn

附件：2001-2003年劳动保障事业发展计划执行情况表

二○○三年四月三日


拘亦难，缓亦难
——关于“醉驾”案件适用缓刑的思考

　　自“醉驾”入刑以来，由初期呈现高压“严打”态势，各地法院对“醉驾”案件被告人均判处实刑，到“醉驾”适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，引起了公众的广泛质疑，也引发了学者的激烈争议。对“醉驾”案件被告人均判处实刑，在一段时间内也许能起到威慑作用，但法律不仅仅具有惩罚性，还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑，符合我国宽严相济刑事政策、尊重法官自由裁量权和保障人权的需要，也具有节约司法资源的现实必要性。“醉驾”案件的处理之所以会引起争议，重点并不在于缓刑判决的实际存在，而是在于缓刑判决的标准和依据，公众的最大质疑其实在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。在遵循平等原则、罪责刑相适应原则以及均衡原则的前提下，综合考虑案发时的外界环境、犯罪人人身危险性、血液中的酒精含量、是否具有严重违反道路交通安全法的行为等因素，规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑，并不于法相悖，也能够得到公众的理解和认同。

　　自2011年5月1日《刑法修正案（八）》实施以来，“醉驾”入刑已一年有余。在这一年多时间里，初期“醉驾”案件的处理呈现出一种高压的“严打”态势，全国各地法院的裁判极为统一，对被告人均判处实刑。（1）2011年5月10日，最高法院张军副院长的讲话可谓一石激起千层浪（2），之后“醉驾”案件适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，部分地区的缓刑判决数量甚至有超过实刑判决之势（3）。缓刑判决的增多引起了争议，公众就缓刑判决对“醉驾”行为的威慑力影响以及判决背后可能存在的隐性不公纷纷提出质疑。

　　“醉驾”案件的缓刑适用属于量刑范畴的问题，但是由于缓刑的非监禁性，其与实刑存在实质性区别，对其进行单独讨论具有重要意义。从《刑法修正案（八）》关于缓刑法定适用条件和排除条件的规定来看，对符合条件的“醉驾”案件被告人适用缓刑无可厚非，再结合“醉驾”的法定刑，“醉驾”案件的处理貌似是“拘亦可，缓亦可”。然而，相关司法解释的缺失、公众的热情关注、个案的具体案情等种种因素却让刑事审判法官实际面临着“拘亦难，缓亦难”的尴尬局面。

　　本文在对“醉驾”案件适用缓刑进行实证分析的基础上，提出“醉驾”不应排除缓刑的适用，但应进行合理规制，达到规范、均衡的效果，以切实维护司法的统一和权威。

　　一、“醉驾”适用缓刑的现状分析

　　（一）适用比例呈上升趋势

　　在“醉驾”案件的审理上，全国各级法院普遍采取了整体从严的做法，对被告人判处拘役实刑居多，甚少适用缓刑。如江苏省自2011年5月1日至同年12月31日，法院共判决“醉驾”案件1748起，其中实刑1725起，缓刑23起，缓刑适用率仅为1.32%。再如北京市，自2011年5月1日至2012年5月1日判决的“醉驾”案件中，缓刑适用率仅为1%左右。但同时“醉驾”案件的缓刑适用表现出先严后宽的特点，适用比例呈现明显的上升趋势，如广东省在2011年5月1日至同年9月29日，全省“醉驾”缓刑与实刑之比低于1：10，而从2011年9月30日至同年12月31日，全省“醉驾”缓刑与实刑之比已上升至超过1：1。缓刑比例的上升成为公众质疑的焦点问题。

　　（二）适用标准缺乏统一

　　目前由于对“醉驾”案件在情节认定及量刑幅度上没有统一的标准，加上各地道路交通硬件设施、社会综合治理状况各不相同，各地法院对“醉驾”案件适用缓刑“各行其是”，缓刑适用比例也相差较远，如北京、杭州等城市，已判决的“醉驾”犯罪案件缓刑适用率分别为1%和5%左右，而安徽、重庆、云南的适用比例却超过40%，部分城市比例更是高达73%。不仅如此，同一地区的不同法院对于“醉驾”案件适用缓刑的标准也把握不一，比如笔者所在的扬州市七家基层法院，有的法院对于酒精含量达到160mg/100ml的“醉驾”被告人不适用缓刑，有的法院则对于酒精含量达到200mg/100ml的不适用缓刑。这些现象不但引起了社会的非议，还严重损害了司法的权威。

　　（三）社区矫正进展顺利

　　被宣告缓刑的“醉驾”被告人缓刑考验期一般为六个月，在判决生效后即到社区报道并接受矫正。考验期时间的相对较短，为社区矫正机构工作的衔接和开展提供了有利的条件：被告人通常会按时积极履行相应义务，不会发生脱管或者失踪的情形。以笔者所在的某地级市为例，“醉驾”犯罪分子参加社区矫正的到位率为100%，远远高于其他类型犯罪的到位率。这也在一定程度上保证了“醉驾”被告人的缓刑适用效果。尽管“醉驾”入刑仅一年有余，现在对适用缓刑的被告人是否会再次醉驾进行评判可能为时过早，但就目前而言，已经出现了因醉驾被判处拘役实刑的被告人再犯的报道（4），却尚未发现被宣告缓刑的被告人再犯的情形。那些认为缓刑削弱“醉驾”入刑威慑力的论调似乎并无客观依据。

　　二、“醉驾”适用缓刑：理性思考下的现实选择

　　从“醉驾”入刑的立法背景及实际运行来看，社会公众对打击“醉驾”行为的执法效果期望普遍较高，要求对其严处、重处的呼声占主导地位。但是“醉驾”情节各有轻重，社会危害性千差万别，对 “醉驾”案件应具体问题具体分析。如果一旦构成“醉驾”就判处实刑，在一段时间内也许能起到威慑作用，但法律不仅仅具有惩罚性，还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑，符合我国刑法精神，有其现实必要性。

　　（一）宽严相济刑事政策的需要

　　宽严相济刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策，是适应新时期社会发展需要，构建和谐社会的必然要求。在我国，宽严相济刑事政策的基本内涵是“该严则严，当宽则宽；宽严互补，宽严有度；审时度势，以宽为主”，所谓“以宽为主”，“是指宽严相济的刑事政策的整体发展趋向是走向宽和”。（5）《刑法修正案（八）》充分贯穿了宽严相济刑事政策这条立法主线，在减少“死刑”的同时，加大“生刑”的处罚力度；在降低一部分犯罪入罪门槛的同时，适当降低一些犯罪的法定刑，废除部分死刑的适用；完善三大非监禁刑，并引入社会矫正制度。总体来说，《刑法修正案（八）》是以刑法的谦抑性为基本理念，充分发挥刑法的调节作用，以“宽”为核心，突出刑罚的“轻缓化”、“非监禁化”，使刑法达到一种“严而不厉”的平衡状态。根据宽严相济刑事政策的精神，对构成“醉驾”案件不应简单地实行“一刀切”的做法，全部判处实刑，而是应当区分案情，从犯罪事实的危害程度、被告人主观恶性深度、再犯可能性大小以及案件的社会影响等问题综合考虑是否对被告人适用缓刑，具体情况具体分析，从而达到惩治犯罪与保障人权的有机统一，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一。正如有学者所说，“在这个问题上，必须保持司法理性，不能把公众对醉驾行为的愤怒和非理性的情绪转嫁到司法裁量上；司法理性的最大魅力，就在于能够在汹涌的民意面前保持严谨的推理和清醒的逻辑。”（6）

　　（二）法官自由裁量权的需要

　　“法官自由裁量权”一词是引进西方法律文化的结果，根据《牛津法律大辞典》的解释，所谓自由裁量权是指（法官）酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。法律常常授予法官以权力或者责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。（7）因人类认识能力的非至上性导致法律的局限性不可避兔，法官自由裁量权存在的首要价值就在于其能有效地克服法律的局限性。“法官可根据社会生活发展的需要，把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去，使法律随时代的发展而与时俱进”。（8）因此，无论是大陆法系国家还是英美法系国家的法官，都拥有无可争辩的自由裁量权。自由裁量权的实质就是法官在案件审理过程中依法拥有根据案情具体情形自主作出裁决的权力。在“醉驾”案件中，针对不同的案情，对符合条件的被告人宣告适用缓刑是法官自由裁量权的必然要求。尊重法官自由裁量权的存在，就应当允许对部分被告人适用缓刑。

　　（三）节约司法资源的需要

　　以波斯纳为代表的经济分析法学派认为，法律活动中应当贯彻成本—效益原则，力求以最小的成本获得最大的效益。为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准。现在，诉讼经济原则已成为各国刑事诉讼最基本的刑事政策，甚至有的国家将其确定为法律原则。节省诉讼资源，提高诉讼效率，已成为各国刑事诉讼改革的基本趋向之一。就我国而言，为了打击各种犯罪，国家每年都需要投入大量的社会资源，仅关押一个犯人，每年就需要花费1 万元以上的费用。刑事犯罪增多与司法资源有限的矛盾日益突出，资源越来越不能满足司法职能正常运作的需要。自“醉驾”入刑以来，各地对被告人判处拘役实刑居多，不断增加的入狱人数，必将使司法资源的短缺雪上加霜，并可能拖垮国家的司法体系。对“醉驾”案件规范有序地适用缓刑这一最基本的自由刑替代措施，可以通过社区矫正达到教育改造罪犯的效果，能够避免目前“醉驾”刑事案件多发态势下监狱司法资源不堪重负的局面。

　　（四）尊重和保障人权的需要

　　从判处“醉驾”刑的群体来看，大都属于承担生活压力的弱势群体。像这些居家带口、子女跟随就学之家，如果判处实刑，将造成新的社会问题。如果适用缓刑，对犯罪分子本人、家庭及子女入学，都有好处。修改后的刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则，在刑事司法中，我们应坚持以人为本的发展观，既要“雷霆万钧”，又要“春风化雨”，达到法律效果和社会效果的有机统一。

　　三、“醉驾”适用缓刑的规制路径

　　“醉驾”案件的处理之所以会引起争议，我们认为重点并不在于缓刑判决的实际存在，而是在于缓刑判决的标准和依据，换言之，公众的最大质疑在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑，并不于法相悖，且具有现实必要性，也应当能够得到公众的理解和认同。

　　（一）适用原则