深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例
广东省深圳市人大常委会
深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告（第一二二号）
《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2012年12月25日第二次修正，现予公布。
深圳市人民代表大会常务委员会
2013年3月14日
深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例
（2010年1月19日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过根据2011年6月27日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第九次会议《关于修改〈深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例〉的决定》第一次修正根据2012年12月25日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例〉的决定》第二次修正）
第一章 总 则
第一条 为了加强道路交通管理，维护道路交通秩序，保障道路交通安全，根据《中华人民共和国道路交通安全法》以及有关法律、行政法规的基本原则，结合深圳经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。
第二条 对特区内道路交通安全违法行为的行政处罚，适用本条例。本条例未作规定的，依照相关法律、法规的规定执行。
驾驶军队、武装警察部队、公安、司法等机关的特种车辆违反本条例的，按照本条例规定处罚。法律、行政法规另有规定的除外。
第三条 车辆所有人、驾驶人、行人、乘车人以及相关单位和个人，应当自觉遵守道路交通安全法律、法规，维护道路交通秩序。
第四条 对道路交通安全违法行为的处罚，应当坚持处罚与教育相结合，遵循合法、公正、文明、公开、及时的原则。
对情节轻微、未影响道路通行的违法行为，经交通警察指出后，行为人能及时纠正的，给予口头警告后放行。
对严重妨碍道路交通秩序、危害公共安全的违法行为，从重处罚；对多次实施严重妨碍道路交通秩序、危害公共安全的违法行为的，加重处罚。
第五条 市公安机关交通管理部门负责本条例的实施。
第六条 市公安机关交通管理部门应当自觉接受社会监督，建立健全执法监督机制和责任追究制度。
第七条 公安机关交通管理部门及其交通警察依法执行职务受法律保护，任何单位和个人不得非法干涉。
第二章 道路交通安全违法行为的处罚
第八条 行人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元罚款；但有下列行为之一的，处一百元罚款：
（一）违反规定进入高速公路的；
（二）在机动车道内兜售物品或者散发广告的。
第九条 驾驶非机动车有下列行为之一的，处两百元罚款：
（一）驾驶改装、加装动力装置非机动车的；
（二）在机动车道内逆向行驶的；
（三）违反规定进入高速公路、城市快速干道的。
违反前款第（一）项规定的，由公安机关交通管理部门收缴动力装置。
第十条 驾驶机动车有下列行为之一的，处三百元罚款：
（一）占用导流线行驶的；
（二）违反规定占用专用车道行驶的；
（三）在人行横道、黄方格停车的；
（四）违反禁行、限行规定的；
（五）不按规定使用转向灯的；
（六）不按规定避让执行紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车的。
第十一条 有下列行为之一的，处三百元罚款：
（一）转弯车不让直行车或者其他不按规定让行的；
（二）进入导向车道后变更车道或者不按规定方向行驶的；
（三）遇有停车排队等候或者缓慢行驶时强行超车或者占用对向车道的；
（四）遇有前方交叉路口交通阻塞时未依法停在路口以外等候，强行进入的。
一年内有前款行为三次以上的，从第三次起每次处五百元罚款。
第十二条 机动车于下列地点或者情况下使用远光灯的，处三百元罚款：
（一）照明状况良好的路段；
（二）与对向行驶的车辆或者行人交汇时；
（三）桥梁、隧道以及高架道路；
（四）停车或者中止行车时。
第十三条 道路行驶的机动车违反规定粘贴防爆膜、遮阳膜影响道路交通安全驾驶和安全检查的，责令改正，处三百元罚款。
第十四条 驾驶机动车行经无交通信号灯控制的人行横道，未减速行驶或者遇行人正在通过时未停车避让的，处五百元罚款。
第十五条 在道路上或者停车场发生交通事故，仅造成轻微财产损失，基本事实清楚的，当事人应当在确保安全的情况下，对现场拍照或者标划车辆位置后，将车辆移至不妨碍交通的安全地点，自行协商处理或者等候处理。
未按前款规定撤离现场，造成交通阻塞的，处五百元罚款。
第十六条 驾驶机动车不按交通信号灯规定通行的，处五百元罚款。
一年内有前款行为三次以上的，从第三次起每次处一千元罚款；五次以上的，除罚款外，从第五次起每次并处暂扣机动车驾驶证三个月。
遇有交通警察指挥的路口、路段，不服从交通警察指挥的，按照前两款规定处罚。
第十七条 驾驶机动车在城市快速干道、高速公路行驶，有下列行为之一的，处五百元罚款：
（一）遇紧急情况临时停车未按规定设置警示标志的；
（二）在正常情况下低于规定的最低时速行驶的。
驾驶机动车在城市快速干道、高速公路行驶，有下列行为之一的，处一千元罚款：
（一）逆行或者倒退行驶的；
（二）非紧急情况时在应急车道、路肩行驶的。
一年内有前两款行为三次以上的，除罚款外，从第三次起每次并处暂扣机动车驾驶证三个月。
第十八条 机动车在高速公路上下客的，对驾驶人处一千元罚款，并处暂扣机动车驾驶证三个月；对违反规定上下车的乘车人处一百元罚款。
营运机动车在高速公路上下客的，除依照前款规定处罚外，对车辆所属经营单位处一万元罚款。
第十九条 有乘客站立的城市公交车进入高速公路行驶的，对驾驶人处一千元罚款；对车辆所属经营单位处一万元罚款。但进入设有公交专用车道的高速公路行驶的除外。
第二十条 因高速公路经营单位的管理责任，造成行人、非机动车进入高速公路的，对高速公路经营单位处一万元罚款。
第二十一条 下列车辆逾期未参加安全技术检验的，对车辆所有人或者管理人处两千元罚款：
（一）重、中型载货汽车、挂车；
（二）大、中型载客汽车；
（三）校车、危险化学物品运输车。
其他车辆逾期未参加安全技术检验的，处五百元罚款。
第二十二条 重、中型载货汽车有下列行为之一的，处一千元罚款：
（一）逆向行驶的；
（二）违反禁行、限行规定的；
（三）进入非机动车道、人行道行驶的。
一年内有前款行为三次以上的，从第三次起每次处两千元罚款。
第二十三条 重、中型载货汽车载货超过核定载质量的，扣留机动车至违法状态消除，并按照下列规定处罚：
（一）超过核定载质量未达到百分之三十的，处一千元罚款；
（二）超过核定载质量百分之三十以上未达到百分之五十的，处两千元罚款并处暂扣机动车驾驶证一个月，对车辆所有人处五千元罚款，对车辆使用单位或者个人处一万元罚款；
（三）超过核定载质量百分之五十以上未达到百分之一百的，处三千元罚款并处暂扣机动车驾驶证一个月，对车辆所有人处八千元罚款，对车辆使用单位或者个人处一万五千元罚款；
（四）超过核定载质量百分之一百以上的，处五千元罚款并处暂扣机动车驾驶证三个月，对车辆所有人处一万元罚款，对车辆使用单位或者个人处两万元罚款。
一年内有前款行为三次以上的，从第三次起按违法行为应当被处的罚款数额加倍处罚，并对车辆所属和使用单位直接负责的主管人员处五千元罚款。
第二十四条 机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车上道路行驶的，处二千元罚款，可以并处十五日以下拘留；未取得机动车驾驶证上道路行驶的，处二千元罚款，并处十五日以下拘留。
第二十五条 驾驶机动车超过规定时速百分之五十以上未超过百分之一百的，处两千元罚款，可以并处吊销机动车驾驶证；超过规定时速百分之一百以上的，处三千元罚款，并处吊销机动车驾驶证。
驾驶重、中型载货汽车有前款规定情形的，按前款规定加倍罚款，并处吊销机动车驾驶证。
第二十六条 驾驶改变、加装不符合国家安全技术标准的灯光装置、动力装置的机动车上道路行驶的，扣留机动车，责令消除违法状态，收缴违法装置，对车辆所有人处两千元罚款，对非法改装的单位或者个人处一万元罚款。
第二十七条 驾驶机动车造成交通事故后逃逸，尚未构成犯罪的，按照下列规定处罚，可以并处十五日以下拘留：
（一）仅造成财产损失的，处一万元罚款，并处暂扣机动车驾驶证三个月；
（二）造成人员受伤的，处两万元罚款，并处暂扣机动车驾驶证六个月。
驾驶机动车造成交通事故后逃逸，构成犯罪的，依法追究其刑事责任，并处吊销其机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。市公安机关交通管理部门应当将终生禁驾人员名单定期通过新闻媒体向社会公布。
第二十八条 驾驶无号牌、无行驶证或者未取得临时通行牌证的机动车上道路行驶的，扣留机动车，处一万元罚款，并处暂扣机动车驾驶证六个月。
非汽车类机动车有前款规定情形的，扣留机动车，处三千元罚款，并处暂扣机动车驾驶证六个月。
驾驶人不按照临时通行牌证注明的时间和路线移动车辆的，按照前两款规定予以罚款。
第二十九条 上道路行驶的机动车，不按规定安装、悬挂机动车号牌，遮挡、污损机动车号牌或者以其他方式妨碍交通监管的，扣留该机动车至违法状态消除，处六千元罚款，并处暂扣机动车驾驶证六个月。
已取得临时通行牌证的机动车上道路行驶的，未按规定在前、后挡风玻璃粘贴临时通行牌证，按照前款规定处罚。
一年内有前两款规定行为两次以上的，从第二次起每次处一万元罚款。
第三十条 有下列行为之一的，依法扣留机动车，按照下列规定处罚：
（一）伪造、变造机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，处十五日拘留，并处三万元罚款；
（二）使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，处十五日拘留，并处五千元以上两万元以下罚款；
（三）使用其他机动车号牌、行驶证、登记证书的，处三千元以上一万元以下罚款。
市公安机关交通管理部门应当在前款规定的罚款幅度内制定具体的执行标准并向社会公布。
第三十一条 驾驶机动车造成交通事故负全部责任或者主要责任尚未构成犯罪的，按其造成交通事故违法行为应处罚款数额的两倍处罚，并按规定暂扣机动车驾驶证。
发生交通事故致人重伤尚未构成犯罪，负有事故次要责任的，除罚款外，并处暂扣机动车驾驶证一个月；负有事故同等责任的，并处暂扣机动车驾驶证两个月；负有事故全部责任或者主要责任的，并处暂扣机动车驾驶证三个月。
发生交通事故致人死亡尚未构成犯罪，负有事故次要责任的，除罚款外，并处暂扣机动车驾驶证三个月；负有事故同等责任的，并处暂扣机动车驾驶证六个月。
第三十二条 公安机关交通管理部门应当根据交通技术监控记录资料，对违法行为人依法予以处罚并记分。
机动车所有人能够提供实施道路交通安全违法行为的驾驶人姓名和机动车驾驶证的，对该违法行为人予以处罚并记分；不能提供违法行为人的，对该机动车所有人予以处罚并记分。
第三十三条 根据交通技术监控记录资料应当暂扣驾驶证的，公安机关交通管理部门应当通知该机动车所有人在十五日内依法接受处理。机动车所有人是单位或者未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销的，不能暂扣驾驶证并记分的，对该机动车所有人另处一千元罚款。
机动车所有人在规定期限内未接受处理的，市公安机关交通管理部门应当公告机动车所有人的机动车驾驶证停止使用，驾驶证停止使用期间驾驶机动车上路行驶的，处一千元罚款，并扣留机动车，直至接受处理为止。
第三十四条 有下列情形之一的，当事人可以向市公安机关交通管理部门申请核查，经查证属实的，应当消除该违法记录：
（一）交通信号灯因故障或者被障碍物遮挡影响驾驶人识别的；
（二）交通信号灯、交通标志标线设置不符合标准影响驾驶人识别的；
（三）服从交通警察指挥被交通技术监控设施记录有违法行为的。
第三十五条 同时具备下列条件的，在本市注册的机动车的所有人可以申请免除一次道路交通安全违法行为的罚款。经查证属实的，公安机关交通管理部门可以给予警告，免予罚款处罚。
（一）该违法行为未造成交通事故；
（二）该违法行为发生之日前二十四个月内该机动车在本市无道路交通安全违法行为记录；
（三）该违法行为仅被处以罚款处罚，且数额在五百元以下；
（四）机动车注册或者变更登记后已满二十四个月。
第三十六条 从事汽车租赁业务的经营单位，其出租车辆驾驶人违反本条例的规定，应当加重处罚的，经营单位能够提供证据证明违法行为不是同一承租人实施的，经公安机关交通管理部门查证核实后，不适用本条例规定的加重处罚。
第三章 安全教育、社会服务和征信
第三十七条 行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规，自愿接受道路交通安全教育的，交通警察可以安排其协助维护交通秩序后，给予口头警告，免予罚款处罚。
第三十八条 公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为，实行累积记分制度。机动车驾驶人在一个记分周期内道路交通安全违法行为累积记分达到十二分的，公安机关交通管理部门应当扣留其机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规和相关知识教育，经考试合格后，发还其机动车驾驶证。
机动车驾驶人在一个记分周期内一次记十二分两次以上或者累积记分达到三十分以上的，应当重新接受驾驶技能培训，经考试合格后，发还其机动车驾驶证。
第三十九条 机动车驾驶人在道路交通安全违法行为或者交通事故处理完毕后，在一个记分周期内道路交通安全违法行为累积记分未达到十二分的，可以申请参加公安机关交通管理部门组织的道路交通安全法律、法规和相关知识的学习，时间不少于六小时。经考核合格后，每次可以减少其累积记分三分，但一个记分周期内的减分不得超过六分。
第四十条 机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规被处暂扣三个月以上机动车驾驶证处罚的，除依法处罚外，应当到公安机关交通管理部门指定的地点接受六小时的道路交通安全教育。
第四十一条 接受安全教育或者重新接受驾驶技能培训应当在暂扣驾驶证期限内完成。因违法行为人的原因在暂扣期满未完成的，暂扣期限自动延长至完成为止。自暂扣之日起二十四个月内仍未完成的，吊销机动车驾驶证。
第四十二条 机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规被处暂扣机动车驾驶证处罚的，可以申请参加有关部门安排的社会服务，提供社会服务一个小时折抵暂扣机动车驾驶证一天，但最长不得超过被处暂扣机动车驾驶证期限的三分之二。
第四十三条 接受安全教育或者参加社会服务应当由违法行为人完成。由他人代替或者有其他弄虚作假行为的，安全教育和社会服务时间重新计算。
第四十四条 安全教育和社会服务的具体实施办法，由市公安机关交通管理部门会同市卫生、民政、城管等有关部门及市义工联合会等制定。
第四十五条 有下列情形之一的，公安机关交通管理部门应当定期将机动车驾驶人和运输企业的道路交通安全违法行为信息通知信用征信机构录入个人或者企业信用征信系统，供有关单位和个人依照有关规定查询：
（一）机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规，受到拘留、吊销或者暂扣机动车驾驶证三个月以上的；
（二）发生道路交通事故致人重伤或者死亡且负有事故责任的；
（三）一年内违反道路交通安全法律、法规，受到五次以上罚款处罚的；
（四）运输企业车辆平均违法率较高或者发生死亡交通事故负主要以上责任的。
第四十六条 市公安机关交通管理部门可以根据从事机动车保险业务的保险机构的要求，定期将第四十五条规定的信息抄送相关保险机构。保险机构不得以任何方式公布该信息或者将该信息用于与机动车保险无关的事项。
第四章 执法程序
第四十七条 对交通技术监控设施记录的道路交通安全违法行为，当事人无异议的，可以直接到银行缴纳罚款。缴款后公安机关交通管理部门不再制作和送达行政处罚决定书。
按照前款规定缴纳罚款后，当事人对处罚仍有异议的，可以自缴款之日起六十日内依法申请行政复议。
第四十八条 公安机关交通管理部门及其交通警察实施行政处罚应当遵守以下规定：
（一）对行人、乘车人、非机动车驾驶人处两百元以下罚款的，由交通警察当场作出处罚决定并收缴罚款，出具财政部门印制的专用收据。非机动车驾驶人不能当场缴纳罚款的，交通警察可以扣留其非机动车；
（二）适用一般程序处罚的，由市公安机关交通管理部门或者所属的交通警察大队作出处罚决定并执行；
（三）吊销机动车驾驶证的，由市公安机关交通管理部门作出处罚决定并执行。
第四十九条 在市公安机关交通管理部门划定的交通繁忙路段违法停放车辆或者临时停车的，交通警察可以使用交通技术监控设施取证后，作出处罚决定。
对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为并令其立即驶离；机动车驾驶人不在现场或在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二百元以上二千元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或市公安机关交通管理部门指定的地点停放。市公安机关交通管理部门不得向当事人收取拖车费用，并应当及时告知当事人停放地点。
市公安机关交通管理部门应当在前款规定的罚款幅度内制定具体的执行标准并向社会公布。
第五十条 驾驶人对呼气式酒精检测仪器的检测结果有异议的，采用国家计量认证的红外线酒精测试仪再次进行检测，并以该次检测结果作为确定违法行为性质的依据。
红外线酒精检测仪器的检测结果未超过酒后认定标准百分之五十，或者未超过醉酒认定标准百分之二十五的，当事人可以要求检测血液酒精含量，以血液酒精含量检测结果作为处理依据；检测结果与前款红外线酒精检测仪器的检测结果一致，或者不完全一致但不影响道路交通安全违法行为认定的，检测费用由当事人承担。
第五十一条 机动车在本市有三次以上道路交通安全违法行为未接受处理的，交通警察可以扣留机动车，直至接受处理为止。
被处暂扣机动车驾驶证或者公告驾驶证停止使用的，公安机关交通管理部门应当通知机动车所有人接受处理；所有人在规定期限内未接受处理的，交通警察可以扣留机动车，直至违法行为接受处理为止。
机动车有道路交通违法行为记录未接受处理的，公安机关交通管理部门不予发放机动车检验合格标志、不予办理转移登记等业务，直至违法行为接受处理为止。
第五十二条 被依法扣留的机动车需要移动补办相关手续的，当事人应当在提供合法证明后，将机动车拖至相应地点补办手续。法律、法规另有规定的，从其规定。
第五十三条 因发生交通事故需要扣留机动车进行检验、鉴定的，公安机关交通管理部门应当在检验、鉴定结论确定之日起五日内通知当事人领取车辆。当事人逾期不领取并且经公告三个月仍未领取的，由公安机关交通管理部门将该机动车移送财政部门依法处理；对非法拼装和达到报废标准的机动车依法予以收缴并强制报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门依法处理。
第五十四条 下列道路交通安全违法行为，交通警察可以以现场记录方式固定证据，并作为处罚依据：
（一）在禁止鸣喇叭的区域或者路段鸣喇叭的；
（二）不按规定使用远光灯、转向灯等灯光的；
（三）驾驶机动车行驶时手持拨打或者接听手机的；
（四）行人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的。
交通警察的现场记录应当具体、规范。
第五十五条 公安机关交通管理部门应当按照机动车所有人提供的通讯地址邮寄送达交通技术监控设施记录的道路交通安全违法行为的处理通知书及相关法律文书。经机动车所有人同意，公安机关交通管理部门也可以通过传真、手机短信、电子邮件或者其他约定方式告知，不再另行送达法律文书。
第五十六条 机动车所有人应当向公安机关交通管理部门提供通讯地址作为法律文书的送达地址；未提供的，以登记地址为法律文书的送达地址。通讯地址变更的，应当及时通知公安机关交通管理部门。
第五十七条 机动车所有人向公安机关交通管理部门提供本人有效的手机号码、电子邮件等联系方式的，公安机关交通管理部门应当通过手机短信、电子邮件及时将道路交通安全违法行为信息通知机动车所有人。
第五十八条 对交通技术监控设施记录的道路交通安全违法行为，市公安机关交通管理部门可以交由下属的交通警察大队管辖；当事人可以选择就近的交通警察大队接受处理。
第五十九条 当事人对公安机关交通管理部门的强制措施或者行政处罚决定不服的，可以自法律文书送达之日起六十日内，向上一级主管机关申请复议；上一级主管机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。申请人不服复议决定的，可以自复议决定送达之日起十五日内，向人民法院提起诉讼。
第六十条 单位和个人可以向公安机关交通管理部门举报道路交通安全违法行为。
公安机关交通管理部门对单位和个人举报的道路交通安全违法行为，应当及时核查，依法处理；处理情况应当及时告知举报人。
第五章 执法管理和监督
第六十一条 公安机关交通管理部门应当采取考勤记录、检查考核等措施，加强路面巡逻检查。定期对固定交通监控设施进行维护保养，确保其有效使用。
第六十二条 公安机关交通管理部门应当改善执法方式，加强对交通警察的管理，提高交通警察的素质和管理道路交通的水平。
公安机关交通管理部门应当对交通警察进行法制和行政执法的业务培训、考核。交通警察经考核不合格的，不得上岗执行职务。
第六十三条 公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，除按规定当场收缴的外，应当依照有关法律、行政法规的规定，实施罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款应当全额上缴国库。
第六十四条 公安机关交通管理部门及其交通警察不得有下列行为：
（一）利用职务便利收受他人财物或者谋取其他利益；
（二）违反规定消除道路交通安全违法行为记录；
（三）统计交通违法、交通事故及伤亡数据时弄虚作假；
（四）以各种形式干扰依法进行的道路交通安全执法活动；
（五）不执行罚款决定与罚款收缴分离制度或者不按规定将依法收取的费用、收缴的罚款全部上缴国库；
（六）不履行法定职责；
（七）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
交通警察有前款所列行为之一的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；公安机关交通管理部门有前款所列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究责任。
第六十五条 市公安机关应当于每年第一季度将上一年度全市查处道路交通安全违法行为的情况向市人大常委会报告，并向社会公布。
市公安机关交通管理部门应当建立交通管理执法的社会监督制度，聘请社会有关人员，对交通警察履行法定职责的情况进行监督。
第六十六条 任何单位和个人都有权对公安机关交通管理部门及其交通警察不履行法定职责以及其他违法违纪行为进行检举、控告。
市公安机关交通管理部门应当设立受理举报的专门机构和举报电话并在报纸、政府网站予以公布，对举报及有关意见和建议应当及时处理，并将处理情况答复举报人或者建议人。
第六十七条 监察机关应当加强对公安机关交通管理部门执法活动的监督。发现有不依法履行法定职责等违法违纪行为的，应当及时依法处理并将处理结果向社会公布。
第六十八条 市公安机关交通管理部门应当建立严格的岗位责任制和责任追究制，对违法处罚行为应当及时予以纠正。因违法行使职权侵犯当事人合法权益造成损害的，依法给予赔偿。
第六章 附 则
第六十九条 本条例下列用语的含义是：
（一）年，指自然年度；
（二）以上、以下，均包括本数在内。
第七十条 本条例规定应当制定具体实施办法的，相关部门应当在本条例实施之日起六个月内制定。
第七十一条 本条例自2010年8月1日起施行。《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》同时废止。
对长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”的思考
长沙市中级人民法院副院长 黎军
减刑、假释是我国在长期改造罪犯的实践中建立的有中国特色的刑罚执行变更制度，是法院司法工作的重要组成部分。刑法和刑事诉讼法实施以来，法院在人员少、审判任务繁重的情况下，办理了大量的减刑、假释案件，为改造罪犯、预防犯罪，维护社会稳定发挥了积极作用。但现行法院减刑假释工作中也不同程度存在着程序不规范、不统一、质量不高等问题。1999年，长沙市中级法院率先对减刑假释案件进行听证审理，检察机关派员出席法庭发表监督意见；此后，全国部分法院也陆续推行裁前公示和公开听证。此举一定程度上规范了司法行为，提高了减刑假释案件办理的透明度，但并未从机制上解决减刑假释案件中存在的问题。我们认为，要切实解决问题，必须进一步探索减刑假释的司法规律，必须着手改革减刑假释的工作体制。
一、法院裁定减刑假释的性质研究
我国减刑假释制度采取由监管机关（公安、监狱等刑罚执行机关）提请、法院裁定、检察院实施监督的工作模式。对法院裁定减刑假释的权力性质归属，理论与实务界存在一定的争议。一种观点认为法院裁定减刑假释的权力性质应纳入审判权范畴，理由是：1、刑法将裁定减刑假释权力赋予审判机关行使，且法院内部由具体审判庭负责审理此类案件，则此种权力当然属于审判权；2、减刑假释是对服刑罪犯实际执行的刑期或方式作适当变更，应当也只能由法院作出裁定。另一种观点认为属于行政审核权，理由是：1、从刑事政策角度而言，减刑假释的目的在于促进罪犯改造，是一种行政奖励而非对原判决的改变，其实质为行政审批程序；2、法院作出减刑假释裁定系依据罪犯的改造表现，其单方面进行认定，无矛盾对抗的双方，不备诉讼的基本特征，不适用审判规律，不能说由法院行使的权力就一定属于审判权范畴。以上二种观点，莫衷一是，直接影响到各地法院减刑假释的观念、做法和工作机制。
我们认为，必须对减刑假释的司法规律和工作特点进行分析，才能正确判断法院减刑假释的权力性质，对此，可以通过对裁定减刑假释与减刑假释建议权、审判权的比较分析中得出结论。1、裁定减刑假释不同于监管机关的减刑假释建议权。减刑假释建议权是监管机关依据罪犯的改造表现，对罪犯进行考核、评议，然后向法院提请减刑假释建议。建议权的行使，系由监管机关单方面提出，遵循行政管理规律，与行政权“主动性、单方性、强制性”等特征相符合，故减刑假释建议权应认定为行政权性质。而裁定减刑假释是法院对监管机关报请的减刑假释建议审查立案后再依一定程序进行审核，尔后作出裁定。该权力行使过程中，始终遵循司法规律，且强调程序优先原则，故法院裁定减刑假释不应属于行政权。2、裁定减刑假释也不同于审判权。不能因为刑法将裁定减刑假释之权力赋予法院行使，就认为必然属于审判权，审判权以“被动性、居中裁判性”为主要特征，而法院对减刑假释进行司法审查，无矛盾对抗的双方当事人存在，与审判权相比较，裁定减刑假释更具有主动性和单方审查批准的特点，所以说，法院裁定减刑假释与法院审理案件行使审判权虽然均遵循司法规律，但其权力运行机制并不一致，其权力性质归属亦不尽相同。
综上，我们认为，法院裁定减刑假释应属于审判权与行政审核权的有机结合，其权力性质应认定为司法审核权。
二、现行法院裁定减刑假释机制运行中存在的问题
（一）未遵循减刑假释案件司法规律设置相应机构
刑法和法院组织法未明确减刑假释属于具体何种审判职能，亦未确定具体由法院哪个部门行使。全国法院做法不一，但基本上将此职能附属于某一具体审判业务部门行使。近20年来，长沙市中级法院经过了由告诉申诉庭（现为审判监督庭）、刑事审判第二庭、刑事审判第一庭等部门行使减刑假释司法审核权的过程。从现实情况看，无论将其职能设置于哪个部门，都存在与该部门司法规律和工作机制不相适用之处。刑事审判庭与审判监督庭遵循审判规律审理刑事和再审案件，强调中立裁判和程序对抗之特点，而裁定减刑假释则遵循司法审核规律，强调效率、程序公开、审核公正之特点。如将减刑假释审核职能设置于刑事审判庭与审判监督庭，同样的法官既审理刑事和再审案件，又对减刑假释案件作司法审核，必然会造成法官自觉去比较二类案件孰轻孰重，法官也明显会将主要精力投入到刑事和再审案件的审理中，这样很难保证减刑假释案件的质量。特别是，如果减刑假释审核工作与刑事一、二审案件审判业务同属一个部门负责，同一部门既对被告人定罪量刑，又审核罪犯的减刑假释，司法意识也很难适应。此外，由于一个审核部门管辖多个司法业务，职责多、任务重，对减刑、假释司法实践中存在的诸多问题，亦无法及时作细致、系统的调查研究。
（二）现行法院审核减刑假释的工作机制不统一、不规范
现行法院审核减刑假释制度存在的重大弊端之一是程序繁琐、效率低下以及管者不裁、裁者不管的管理与裁定相脱节，法院只就监管机关提交的减刑假释材料进行公式化审核，其裁定仅具有程序上的意义。1、法院书面审核不规范。监管机关提出减刑假释建议后，法院主要适用书面审核，一般是“几十个甚至上百个罪犯一批，一批一批办，一个一个监管机关办”，法院基本未核实监管机关上报的减刑、假释材料的真伪，仅对所报材料反映罪犯明显存在违纪违规情形的，不予裁定减刑假释，据统计，近5年来，长沙市中级法院裁定不予减刑假释的案件，仅占所审理案件的0.3%。可以说，监管机关提出的减刑假释建议，对罪犯是否获得减刑假释，事实上具有决定作用。其不足之处在于：（1）法院不了解罪犯的表现，仅凭监管机关提供的书面材料，难以及时、准确地把握罪犯的改造情况，使法院对监管机关的减刑假释建议书的审查流于形式，监管机关成为实质的减刑假释审核机关，这恰恰与监管的行政机关性质不符。同时也导致法院难以全面客观地作出公正裁定，而且透明度不高，容易引起社会对办案公正与否的猜疑。（2）法院这种“批发市场式的”办案，作为法律监督机关的检察院以及减刑假释权利的享有者罪犯均没有介入，在程序上不健全。2、听证审核程序不规范。开庭听证审核较书面审核透明度更高，一定程度上体现了公平、公正，避免了暗箱操作，既有效维护了罪犯的合法权益，也有利于检察机关切实履行法律监督职能，此举得到了最高法院的肯定，并向全国推广。但这种审核方式在运转过程中也存在问题：（1）法院人少案多，很难将精力全部集中于减刑假释案件的审核中，且减刑假释案件有季节性特点，此举给法院增加了许多工作量，影响到其他审判业务的正常开展。同时，法院对减刑假释申报往往不能及时作出裁定，更降低了减刑假释措施在改造活动中的直接影响力。因此，长沙市中级法院目前仅限于对假释案件采取听证形式，而减刑案件仍以书面审核为主。（2）由于欠缺统一可操作性的规范，现有的对减刑假释案件听证审核与完整意义上诉讼程序化还有相当的距离。各地法院各自为政，裁前公示如何具体操作、罪犯如何在法庭陈述、是否吸收有关案件的被害人及其他利害关系人参与减刑假释听证程序等不规范，办案的透明度并不彻底，案件质量在形式上虽有提升，但实质公平尚须进一步探索。
（三）现行法院审核减刑假释一定程度上忽视了对罪犯权利的保护
依据法律，获得减刑假释是罪犯的重要权利之一，但是，罪犯能通过什么程序主张其减刑假释权利？又能通过什么程序使自己的减刑假释权利在法院审核时得到保障？从目前减刑假释的全过程看，作为刑罚执行机关的监管机关最能及时、全面地掌握罪犯的改造表现，对于罪犯是否符合减刑假释的条件、能否适用减刑假释最具有发言权，由其提出减刑假释建议，是合理的。但罪犯个人主张权利，无任何必经的程序来保障，其不能申请减刑、对公示有效质疑、申辩等，也不能对减刑假释的裁定提出异议、申请复核、复议、申诉等。罪犯在减刑假释的全过程中，由于法院缺乏听取当事人及相关利害关系人意见，无法有效保证罪犯的权利得到实现。对罪犯权利的忽视，一定程度上影响到人民群众对于司法公正的信心。
三、法院减刑假释存在问题的原因分析
（一）法律及司法解释对减刑假释程序性规定较为原则，不具体
现行涉及减刑假释制度的法律及司法解释有《刑法》、《刑事诉讼法》、《最高法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》、《最高法院关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》等规定，部分中、高级法院也就此出台了一些可操作性的规范文件。总的来说，法律及司法解释对减刑假释的对象、限制条件、实质条件和审核期限规定比较具体，实践中很好操作。但是，程序方面的规定过于原则，适用何种程序、机构如何设置、工作机制如何规范等等，均未规定，导致各地法院操作不一。法律及司法解释规定过于原则性特点是导致实践中减刑假释程序工作机制不规范、不统一等问题产生的主要原因之一。
（二）部分法院和法官思想认识有一定偏差
部分法院和法官思想上认识的偏差也是导致减刑假释工作产生系列问题的重要原因之一。这种认识偏差主要表现在：1、部分法院对减刑假释工作重视不够。部分法官甚至部分法院认为减刑假释案件只是公式化办公，认为其他案件比减刑假释案件更为重要，他们没有将减刑假释工作与司法公正与效率、司法为民等服务宗旨联系起来，没有意识到减刑假释工作同样关系到法院工作的质量，同样是法院工作非常重要的组成部分。2、各地法院对减刑假释的认识不统一。关于法院裁定减刑假释权力性质是审判权与行政审核权的观点争议，集中反映为到法院工作中，主要表现为各地法院对减刑假释工作的做法不规范、不统一，做法多样，机构任意设置，忽视对罪犯权利的保护，此严重影响了司法的统一性和严肃性。3、部分法院改革创新意识不够。由于对减刑假释工作的重要性认识不够，部分法院和法官对办理此类案件积极性不高，欠缺改革创新意识，不会主动去完善减刑假释工作机制。
四、世界各国有关减刑假释的经验
1、美国。（1）美国各州州长有权对本州犯人的刑期实行赦免或减刑。美国总统对联邦罪犯有类似的权利。通常，由按法律规定任命的赦免委员会详细审查申请、进行调查，并向总统提出积极的建议。特别是在那些盛行死刑的州，人们往往要求州长对死刑犯减刑。美国的法律或传统中没有大赦。（2）美国由假释委员会(司法部下设假释委员会，没有法院的参与)决定是否对罪犯假释，各州均设有假释委员会，其成员由州长任命。假释委员会通常是一个大型假释机构的组成部分，该机构在罪犯获释出狱后对其进行监管。犯人在何时有资格获得假释属州法律权限。因此，各州的情况可谓千差万别。在法官只裁定最重刑罚的判决制度下，犯人可以在服完，譬如说，1/3刑期后获得假释的资格。假释委员会成员一般在狱中与有可能获得假释的犯人举行简短会晤。委员会通常对犯人在监狱内的改正情况感兴趣，但也不可避免地会考虑犯罪事实和犯人的前科。
2、日本。（1）减刑是日本刑罚“恩赦”制度的方式之一，由宪法规定，属内阁的权限，由内阁决定，经天皇认证，然后执行。（2）日本的刑法中规定了假释，由监狱长向“地方更生委员会”（行政机关）提出假释申请，该委员会须对行为人的人格、在监狱的表现、入狱前的生活方式、家属关系、其他关系等进行调查并进行审理，审理以会面为原则。
3、俄罗斯。（1）俄罗斯刑法规定了大赦和特赦制度，大赦由俄罗斯联邦会议国家杜马作出，特赦则由总统决定，但该国没有减刑的规定。（2）至于假释，则明确由法院决定，并针对犯罪的严重程度和其他情况，规定经过不同的刑期才能假释。
4、台湾。（1）减刑为赦免制度四种方式之一，由行政院交主管部对减刑进行研议，总统最终决定。（2）台湾刑法第10章规定了假释制度，监狱报请法务部，由法务部决定是否假释出狱。
5、澳门。（1）澳门刑法对大赦、赦免及特赦作了规定，但未规定减刑制度。（2）当服刑已达三分之二且至少已满六个月时，如符合下列要件：A经考虑案件之情节、行为人以往之生活及其人格，以及于执行徒刑期间在人格方面之演变情况，期待被判刑者一旦获释，将能以对社会负责之方式生活而不再犯罪属有依据者；及B释放被判刑者显示不影响维护法律秩序及社会安宁，法院给予被判徒刑者假释，但假释之期间相等于徒刑之剩余未服时间，绝对不得超逾五年，且实行假释须经被判刑者同意。
5、法国。法国的假释由司法部决定，执行法官负责监督执行。
6、德国。德国的法院和检察院都是司法部的下设机构，德国的假释是由司法部下设的法院决定，并通过聘任假释官来具体负责假释人员的监督、救济。
五、对解决减刑假释现存问题的思考
贯彻刑事司法政策，公正办理减刑假释案件，不仅有利于促进刑罚目的实现，更有利于促进和谐社会的构建。既然已明确法院裁定减刑假释属于司法审核权，就必须从减刑假释的规律着手，遵循司法程序行使司法审核权，不能以形式上的书面审和走过场式的裁前公示、听证开庭而放弃实质意义上的审核权；必须与审理刑、民、行政、审监等案件相区分，采取符合其规律的机制、体制来处理。因此，要使法院对减刑假释案件的审理走出困境，必须从工作机制上进行改革。
我们认为，改革减刑假释工作机制，将减刑假释案件从审判庭剥离出来，放置独立机构行使，有助于保障罪犯权利，维护监管秩序，有助于提高减刑假释工作的透明透和公正性，促进社会和谐。为了给未来修改法律提供经验，也为了解决目前法院裁定减刑假释工作所面临的突出矛盾，建议在减刑假释案件较多的部分中级以上法院试点，设立专门的“减刑假释审核独立机构”，配备专门审核减刑假释案件的法官，以提高审核减刑假释案件的质量和效率。为与法院组织法和刑事诉讼法相协调，“减刑假释审核独立机构”在类别上仍作为刑事（审判执行）庭，可称为“刑X庭”。
六、在长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”的研究
（一）长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”具备完全条件
1、案件发展具备条件。1980年至1990年，长沙市两级法院审结减刑假释案件7505件；1997年新刑法实施以后，因减刑假释案件均收归中级以上法院审理，长沙市中级法院的减刑假释案件的数据为：1998年2310件，1999年2364件，2000年2385件，2001年2582件，2002年3207件，2003年3806件，2004年5515件，2005年5656件，2006年达到6650件。从2006年的数据看，减刑假释案件占当年全部审结案件的59.83%。长沙地区现有执行机关13个，包括省属监狱、看守所6个，市属监狱、看守所4个，区县级看守所5个，2006年共关押服刑罪犯1.3万余名。近四年来，减刑假释案件由本院刑事审判第一庭负责审核，减刑假释案件数量增长的同时，审判人员人数保持不变，2006年人均审核减刑假释案件475件，人均审结一、二审刑事案件16.5件，压力可想而知，如仍由刑事审判庭审核减刑假释案件，确实无法从机制上解决减刑假释案件的现存问题。
2、经验积累具备条件。因长期开展减刑假释审核工作，本院刑事审判第一庭、刑事审判第二庭两个业务庭已相当数量的刑事法官积累了较为成熟的工作经验，现有干部力量加上适当的增编即可解决新建机构的法官员额。
3、与其他职能机关对口衔接具备条件。至2006年底，长沙市中级法院管辖地的监狱主管机关（省监狱管理局）、看守所主管机关（公安机关）、监所检察主管机关（检察院）均已设置了针对刑罚执行工作的独立工作部门。省监狱局设立刑罚执行处、省市公安机关成立监所管理处（支队）、长沙市检察院经人大常委会批准成立了星城地区人民检察院等，已形成配套工作机制，如长沙市中级法院无此职能对口独立工作机构，明显影响工作联系和协调。
（二）长沙市中级人民法院设立“减刑假释审核独立机构”的意义
1、有助于规范法院的减刑假释及关联性司法活动。过去将把减刑、假释案件划归普通刑事审判业务庭管辖，导致对这项活动的数据统计、信息分析、问题调研等多方面工作，以及与此相联系的对假释犯、暂予监外执行犯、缓刑犯的交接、监督、管理、考察、评价，对财产刑的执行等存在诸多困难、漏洞、甚至空白，设立独立机构，有助于这一减刑假释及关联性司法活动予以规范。
2有助于开展法院的司法专业活动。减刑、假释审核工作既非刑事审判工作，也不属于审判监督程序活动，依《刑事诉讼法》第四编的规定，它完全属于专门的刑事执行程序；另外，把分属不同的各类刑事审判业务合属一个审判机构管辖，客观上易导致法官精力分散、思维混乱、业务不精的后果。设立独立的专门工作机构，是司法工作专业化的要求，有助于人民法院培养专家型法官和模范型审判组织，有利于形成专家型精英法官队伍，亦符合最高人民法院提出的《人民法院五年改革纲要》的要求。
3、有助于分解繁重的刑事司法工作任务压力和提高工作效率。如前所述，驻长13个执行机关年度关押服刑罪犯达13000余人；受司法文明进程、司法观念进步及刑罚执行制度改革的影响，年度减刑假释量已从8年前的2310人增长到6650人，往后可能仍将稳中有升；如此大的工作量仍然与刑事一审、二审案件合归一个业务部门管辖，显然压力过重；机制顺则事半功倍，机制阻则事倍功半。因此，实行这一改组也是提高刑事司法工作效率的需要。
4、有助于改革司法制度及司法工作机制。当前的刑罚执行及刑罚制度适用工作中尚有诸多缺陷和问题，已构成对犯罪预防、全面改造罪犯的制约因素。设立专门机构，有助于解决当前存在的诸多问题，也有助于改革司法制度及司法工作机制。
