关于印发三明市食品药品监督管理系统行政效能问责暂行规定的通知
福建省三明市食品药品监督管理局
关于印发三明市食品药品监督管理系统行政效能问责暂行规定的通知
明食药监察〔2012〕58号
各县（市）食品药品监督管理局，市局各科室、市药品检验所：
为进一步转变我市系统机关作风，提高行政效能，增强责任意识，促进勤政廉政，现将《三明市食品药品监督管理系统行政效能问责暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年四月九日
三明市食品药品监督管理系统行政效能问责暂行规定
第一章 总 则
第一条 为进一步转变我市系统机关作风，提高行政效能，增强责任意识，促进食品药品监管工作质量和服务水平的提升。根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发[2009]25号）、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定实施细则》（闽委办[2010]107号）和《三明市机关及其工作人员问责暂行办法》，结合系统实际，制定本规定。
第二条 全市系统工作人员不履行或不正确履行工作职责，损害国家利益、公共利益或者监管相对人的合法权益，造成不良影响和后果的，依照本暂行规定进行问责。
不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形。不正确履行职责，包括违反法律法规、不依照规定程序、权限和时限履行职责等情形。
第三条 本暂行规定适用于全市系统机关、事业单位及其工作人员（聘用人员、借用人员参照本规定执行）。
第四条 问责工作要按照从严治党和依法行政的要求，遵循权责一致、实事求是、公平公正、惩教结合、改进工作与追究责任相结合的原则。
第五条 实行问责按照干部管理权限进行。需要组织处理的，由人事部门负责处理；需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第二章 问责情形
第六条 领导干部违反依法决策、科学决策、民主决策和廉洁从政有关规定，有下列情形之一的，应当实行问责：
（一）决策事项内容违反省委、省政府、市委、市政府和省、市局决策部署的；
（二）违反规定程序和议事规则作出决策的，或擅自改变集体决策作出重大决策的；
（三）违法干部选拔任用工作的有关规定，导致用人失察、失误的；
（四）违反廉洁从政的相关规定，挥霍浪费、超标准装修办公场所、超标准配置公车等行为的；
（五）其他决策出现重大失误的。
第七条 机关及其工作人员滥用职权、违反依法行政，有下列情形之一的，应当问责：
（一）违法设定或实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政监督检查或行政强制等行政行为的；
（二）行政审批不按照法定范围、程序、权限、时限办理，未按规定擅自提高或者降低行政审批条件的，无正当理由不予办理、推诿、拖延不办的；
（三）对不符合条件申请人准予行政审批或超越法定职权作出准予行政审批决定的；
（四）不认真执行日常监管有关规定，监管中发现违法违规行为不给予制止、纠正的，或者需要移交稽查部门查处不移交的；
（五）在抽样过程中发现疑似问题品种不予抽样的；
（六）发现“三品一械”违法违规行为不进行调查取证的，对应该立案不给予立案的或该采取措施而未采取相应措施的，滥用自由裁量权的，对应当移送案件不予移送的；
（七）对“三品一械”违法违规行为的举报不及时处理、故意拖延时间、通风报信或者包庇的；
（八）违反有关规定自行收缴罚款以及截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物；
（九）不按规定实施GMP认证检查的，或违反规定降低或者提高GMP认证检查条件的；
（十）不按规定实施GSP认证检查的，或违反规定降低或者提高GSP认证跟踪检查条件的；
（十一）在大宗物资采购、基建等活动中，不依法进行招投标或不履行招、拍、挂等程序并收受好处费的。
第八条 机关及其工作人员责任意识不强、效能低下，履职不力、工作实效差，有下列情形之一的，应当问责：
（一）对上级决策部署、交办事项或职责范围内应当办理的事项，消极应付，落实不力，不认真履职，造成政令不畅、工作落实不到位等不良影响的；
（二）在对“三品一械”的日常监管中敷衍了事，不负责任，不履行职责的；
（三）对应由多个科（股）室共同办理的事项，主办科（股）室不主动牵头协调，协办科（股）室不积极支持配合，致使工作延误的；
（四）因工作过错被新闻媒体曝光，有损系统形象的；
（五）在当地效能和行评考评中被确定为后三名或被省、市效能办察访核验以及专项督查中发现问题进行通报批评的。
第九条 机关及其工作人员违反工作纪律，损害群众利益，有下列情形之一的，应当问责：
（一）未按要求落实政务公开、政府信息公开，对应当公开事项不公开，或者公开内容不真实，暗箱操作，损害人民利益的；
（二）丢失、损毁行政相对人有关材料或者物件，损害行政相对人合法权益的；
（三）来文、来电、来函，不按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，无正当理由不按规定及时处理、或未报送领导批示的；
（四）乱收费或者行政收费中不开具合法收据或不使用专用票据的；
（五）对群众投诉，不认真处理，或者通风报信的；
（六）工作时间进行棋牌娱乐、网络游戏、QQ聊天、观看电影、股票交易等活动的；
（七）工作时间擅自脱岗离岗，耽误工作，造成不良影响的；
（八）在执行公务中吃、拿、卡、要，刁难服务对象，损害群众利益，对服务对象态度粗暴或其他不文明行为，遭群众投诉和督查查实的；
（九）被省、市纠风、效能检查中被发现问题未及时整改，或者整改不到位的。
第十条 被问责事项构成违反党纪、政纪应追究纪律责任的，应按相应规定追究纪律责任；涉嫌犯罪的移送司法机关依法处理。
第十一条 有下列情形之一的，不作为问责情形：
（一）对改革创新、大胆实践，先行先试中因缺乏经验发生失误的行为；
（二）因法律、法规、规章、规范性文件规定不明确或者存在冲突，造成行政执法过错，且执法人员无主观过错的；
（三）因监管相对人或有关人员弄虚作假，致使机关工作人员难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
（四）因不可抗拒因素难以履行法定职责的。
第三章问责方式及适用
第十二条 机关及其工作人员实行问责的方式：
机关（单位）及科（股）室问责方式：
（一）责令作出书面检查整改；
（二）通报批评；
（三）责令公开道歉；
（四）取消单位、科（股）室当年评先评优资格。
领导干部或工作人员问责方式：
（一）诫勉教育；
（二）责令作出书面检查整改；
（三）通报批评；
（四）效能告诫；
（五）责令公开道歉；
（六）当年年度考核确定为不称职或不合格；
（七）调离工作岗位或停职检查；
（八）引咎辞职、责令辞职、免职；
（九）辞退、劝退、解聘或取消录用、除名、开除。
第十三条 问责的方式，可以单独使用，也可以合并使用，根据被问责事项的情节、损害和影响程度，决定问责方式：
（一）情节轻微，损害和影响较小的，采用诫勉谈话、书面检查整改、通报批评、效能告诫等方式；
（二）情节严重，损害和影响较大的，采用责令公开道歉、当年年度考核确定为不称职或不合格、调整工作岗位、停职检查的方式；
（三）情节特别严重，损害和影响重大的，采用引咎辞职、责令辞职或免职，辞退、劝退、解聘、取消录用、除名开除的方式。
第十四条 机关及其工作人员有下列情形之一的，从重问责：
（一）年度内被问责三次以上的（含三次）；
（二）干扰、阻碍、不配合问责调查的；
（三）弄虚作假、隐瞒事实真相的；
（四）对检举人、控告人打击、报复的；
（五）党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。
第十五条 机关及其工作人员有下列情形之一的，从轻问责：
（一）发现并及时主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；
（二）积极配合问责调查，并且主动承担责任的；
（三）党内法规和国家法律法规规定的其他从轻情节。
第十六条 被问责的人员，问责影响期限自问责之日起到当年度结束；属于行政机关公务员处分种类的，其处分影响期限按《行政机关公务员处分条例》规定执行。问责处理期满后，自行解除。
受到调离岗位处理的，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。
第十七条 实行行政效能问责与年度考核、奖金等挂钩：
（一）受到行政效能问责的，当年不能参加评先评优；
（二）问责影响期限内，年度考核等次及年度考核奖金参照《福建省公务员考核办法》（试行）、《福建省实行聘用制事业单位工作人员年度考核办法》（试行）、《福建省机关工作人员效能告诫暂行办法》、《中共三明市委、三明市人民政府关于对损害经济发展软环境行为实行效能告诫的暂行规定》等执行；
（三）问责影响期限内，年度考核为基本称职（基本合格）、不称职（不合格）等次或不定等次的，不享受文明单位奖金等。
第四章 问责责任划分
第十八条 符合第六至十条所列行为的，依据情节轻重，相应对单位主要领导实行问责。集体研究决定，导致不良后果发生的，主要领导负直接责任。
第十九条 批准人批准的事项，导致行政不良后果发生的，批准人负直接责任。
第二十条 承办人未经批准人批准，弄虚作假、徇私舞弊，造成工作失误或导致不良后果发生的；承办人不按批准人意见实施不当行为、导致不良后果发生的，承办人负直接责任。
第二十一条 2人以上（含2人）故意或者过失导致不良后果发生的，按个人所起的作用确定责任。
第五章 问责程序
第二十二条 行政效能问责的实施，按照干部管理权限和《行政机关公务员处分条例》规定，由纪检监察、人教部门具体办理问责事项，被问责对象所属的单位为问责决定机关。
第二十三条 系统工作人员具有本暂行规定的问责情形，或者具有下列问责线索，由纪检监察、人教部门组织调查核实，并按程序启动问责：
（一）人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见建议涉及应当问责的线索；
（二）有关行政机关、监督机关和司法机关等提出的意见建议涉及到应当问责的线索；
（三）上级机关及其领导的指示、批示和通报涉及到应当问责的线索；
（四）明查暗访、效能督查或工作目标考核中发现的应当问责的；
（五）本市系统机关或干部、职工反映的突出问题涉及到应当问责的线索；
（六）新闻媒体曝光的事实涉及到应当问责的线索；
（七）公民、法人和其他组织的检举、控告涉及到应当问责的线索。
第二十四条 发现系统工作人员具有本规定里的问责情形，监察部门按照下列程序组织调查：
（一）调查组成员不得少于两人。
（二）调查一般应在20个工作日内完成；情况复杂的，可申请延长至30个工作日；情况特别复杂的，可适当延长，但最多不得超过60个工作日。
（三）问责调查结束后，应写出问责调查报告。问责调查报告内容应包括调查依据、问责人基本情况、具体事实、基本结论和建议。调查决定必须经调查机关领导班子集体研究通过后方能出具《问责决定书》。
（四）《问责决定书》应于10个工作日内送达问责对象本人及其所在单位，同时派专人与被问责对象谈话，告知被问责人享有的权利，并在一定范围内宣布。《问责决定书》须报人教部门备案。
第二十五条 被问责的行政责任人员对问责决定不服的，可自收到决定之日起15个工作日内向作出问责决定的机关提出书面申诉。作出问责决定的机关接到书面申诉后，应当组织相关部门进行复议、复查,在30个工作日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。申诉期间，问责决定不停止执行。
第二十六条 调查组成员与被调查的行政责任人员有利害关系、可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使作出错误问责决定的，应当依照有关规定追究其责任。
第六章 附则
第二十七条 本规定由纪检监察、人教部门具体承办，办公室及有关科室依照各自职责协助做好相关工作。
第二十八条 本规定与本局已制订的相关制度有冲突的，按本规定执行；被问责行为法律、法规和规章另有规定的，依照其规定。
第二十九条 本规定由市局机关效能领导小组办公室负责解释。
第三十条 本规定自发文之日起施行。
普通行政征用理念及程序构筑
——从一则医疗仪器搬运事件谈起
（清华大学法学院 胡颖廉）
摘要：本文从“非典”期间一则医疗器械搬运事件中引出文章的主题——行政征用。通过对目前有限的理论成果的归纳梳理，提出了行政征用作为依职权具体行政行为的概念和特征，归纳出了“统一行政征用说”，并对其加以分类，包括特殊行政征用和普通行政征用。结合行政征收制度指出现代扩张征收理论的根基是公共利益、平衡补偿以及“信赖保护”，并由此勾勒出普通行政征用的一般程序，还偿试着拟出了“普通行政征用法草案大纲”，建议中国及时制定《行政征用法》。
关键词：行政征用 普通行政征用 征用程序 行政征用法
中图分类号：D912.1 文献标识码：A
目次：
事例
引
一、学说梳理和辨析
二、统一行政征用说的提出和展开
三、行政征用的立论根基
四、普通行政征用理念和程序的构想
一．法律依据
二．征用与被征用主体
三．征用程序
四．补偿理论
五．救济手段
六．“普通行政征用法草案大纲”
结语
结语的结语
事例：北京地坛医院是北京市卫生局指定的收治非典型性肺炎患者的定点医院。在北京市“非典”发病高峰期间，该院每天要为病人拍摄150余张X光片。由于现有的设备满足不了需要，医院便向人民医院借用了一台X光机。然而，问题出来了：没有任何一家搬家公司愿意帮他们将这台重达370公斤的救命仪器运回来。百般无奈之下，医院只好求助于公安局，一番波折后，车终于来了。但新的问题又出现了：搬运工人被搬家公司的指示不许搬运仪器。最后，是毫无装卸经验的医生和医院的保安冒着细雨将仪器扛上了车……1
引
运送医疗器械，是人命关天的大事，医院请搬家公司搬运却屡屡受挫。在这一事例中我们尽管可以在道德上谴责这些公司，但他们对于医院确实没有法律上的义务（双方没有合同也不受单方的强制），况且“恐非”心理作祟也无可厚非。但公安出面了事情还那么难办，最后找来了车却还是让大夫“自己动手，丰衣足食”，这就值得我们反思了。难道公安真的没有权力要求搬家公司服从其指挥？还是说理应有这个权力只是法律上有缺位2？甚至说法律本身没有缺位只是程序有缺陷？种种问题，都向我国的行政征用制度提出了“拷问3”。
一、学说梳理和辨析
行政征用制度在我国法律中有所显现，《宪法》第十条第三款规定：国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。然而，关于该问题的研究在中国行政法学中尚处于空白和半空白状态。在数十部以“行政法”命名的教科书中，谈及行政征用问题的不多，详细阐述的更为鲜见，至于专著更是没有。笔者就手头资料为限，对该问题进行了一番梳理，归纳出如下学说：
（1）广义说。行政征收系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿地征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上，此外还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等4。
（2）狭义说。行政征用，主要是对劳动群众集体所有的土地进行的征用。集体土地的征用，是指国家为公共利益的需要，强制地将属于集体经济组织所有的土地收归国有5。
（3）包含说。行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。这里的财产既包括不动产，又包括动产。财产的性质不同，征用的法律后果也有所不同6。
（4）混同说。公用征收（用）与行政征收在我国相似点很多，程序也很接近。但是，行政征收是无偿的，而公用征收（用）是有偿的7。
其他如“公共利益说”、“特定公共事业说”等也多有赞同者，限于篇幅，不加以罗列8。
在以上诸学说中，广义说相对于其他学说才显示出其“广义”，事实上列举式定义必难逃挂一漏万的厄运，所以有必要将之推而更广；狭义说将行政征用局限于集体土地征用，尽管符合了我国的立法现状，但用发展的眼光加以衡量则是不可取的，因为无论在理论上还是在国外的立法中，行政征用确实不仅仅是土地征用，土地征用也不仅仅是集体土地征用，我们研究这一问题的目的也是要构建统一的行政征用体制；包含说把行政征用作为行政征收的下位概念，将两者的并列性篡改为包容性，更是不合适的。事实上，该说也赞同征用和征收在有偿和无偿性上的区别9，所以若将之理解为广义的行政征收概念10似更妥；混同说在形式上与包含说犯了同样的错误，故于此不赘。
二、统一行政征用说的提出和展开
鉴于以上学说的缺陷，笔者试提出“统一行政征用说”：行政征用是指国家出于公共利益的需要，通过行政主体依法、强制地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。在这里，“统一”指的是征用目的（抑或称“征用之立论根基”）的统一，也就是公共利益。无论处于何种状态，平和或危急，洪水或战争，只要目的所需，措施必要，就可以启动征用程序，这便是“统一行政征用”理念。
“统一行政征用说”借用了“广义说”的合理思想，又克服了列举式定义所带来的弊端，同时还避免了其他学说所暴露出来的问题，特殊和普通的划分又使得学说内部条理清晰。根据行政征用程序展开的自然过程，归纳出其如下特征：
首先是必要性限制下的公益性和公共性
这既是行政征用的前提和基础，又成为限制征用的标尺。即国家可以且只能在公共目的下依靠公权力在其领土范围内不需要权利人的同意而将他人的财产转变为自己所有的财产，或是自己可得使用的财产。但是，权力有扩张的属性，因此这里的公共目的又是有严格限制的，限制的核心是“必要性”，必要的尺度是“现实而紧迫的公益危机或公用事业的必需”，即如果政府可以采取其他方法解决问题而不是必须采用征用财产的手段，政府应当采用其他措施11。
其次是法定性和限制性
这是依法行政原则在行政征用领域的具体要求，也是行政征用作为行政限权行为的题中应有之义。公益性本身是抽象的，因此有必要通过国家意志对其加以界定。根据《立法法》的规定，凡涉及公民最基本权利如财产权等只能由法律和法规加以规定，“无法律即无行政”是最好的概括12。
再次是补偿性
指的是国家对它所征用的财产的所有人给予补偿，补偿不必是对价的，但一定是合理的，因而成为侵害的必然结果。近代以来，人们的财产权利观念发生了历史性的变化，财产权利绝对的神圣不可侵犯性受到挑战。现代各国都在宪法中明确规定，政府基于社会公益之需，可以对公民财产进行征用或限制，但是须以公平补偿为前提。行政补偿制度的价值在于，它既充分体现了其对公民权利的保障功能，也充分体现了其对公共利益与个体利益的协调功能13。
复次是救济性
行政征用作为直接针对行政相对人财物之所有权抑或使用权的具体行政行为，其造成的侵害是重大而显见的，是典型的侵益行政行为，因此有必要通过法律设定全方位的监督和救济途径14。如根据最高人民法院的司法解释，当事人对土地征用的补偿决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
最后是强制性
即行政征用是一种国家的单方强制行为，不以被征用财物所有权人和使用权人同意为前提15，显具“兜底”特征。强制性的立论根基在于国家主权的无上性，在给予补偿的条件下，一国的任何财产所有人都必须服从这一权力。强制性作为依职权行政行为的固有特征，其要义是政府守法，同时也要求政府必须具有足够的权威，真正做到令行禁止。
