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环境保护部　财政部　国家发展和改革委员会


国务院办公厅转发环境保护部等部门关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知

国办发〔2009〕11号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　环境保护部、财政部、发展改革委《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年二月二十七日


　　关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案

　　环境保护部　财政部　发展改革委

　　根据全国农村环境保护工作电视电话会议精神，自2008年下半年以来，对采取有力措施使严重危害农村居民健康、群众反映强烈的突出污染问题得到解决的村镇，国家实行了“以奖促治”政策，以激励和促进地方人民政府及社会各界加大农村环境保护投入，稳步推进农村环境综合整治。为进一步落实“以奖促治 ”政策，加快解决突出的农村环境问题，制定本实施方案。

　　一、总体要求、基本原则和工作目标

　　（一）总体要求。以科学发展观为指导，统筹规划、突出重点，因地制宜、分类指导，通过“以奖促治”，推动污染防治的重点流域、区域和问题严重地区开展农村环境集中整治，着力解决危害群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出环境问题。

　　（二）基本原则。注重实效，农民受益。有针对性地实施农村环境综合整治，切实改善农民的生产和生活环境，保证农民得到实惠。政府引导，多元投入。充分发挥财政资金的引导作用，促进地方各级人民政府加大投入，吸引社会资金，鼓励农民出资出劳。规范管理，公开透明。整治项目的确定、成效考核和奖励资金的使用要向社会公布，尊重群众意愿，接受群众监督。

　　（三）工作目标。到2010年，集中整治一批环境问题最为突出、当地群众反映最为强烈的村庄，使危害群众健康的环境污染得到有效控制，环境监管能力得到加强，环保意识得到增强。到2015年，环境问题突出、严重危害群众健康的村镇基本得到治理，环境监管能力明显加强，环保意识明显增强。

　　二、实施范围、整治内容和成效要求

　　（一）实施范围。“ 以奖促治”政策的实施，原则上以建制村为基本治理单元。优先治理淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松花江、三峡库区及其上游、南水北调水源地及沿线等水污染防治重点流域、区域，以及国家扶贫开发工作重点县范围内，群众反映强烈、环境问题突出的村庄。在重点整治的基础上，可逐步扩大治理范围。

　　（二）整治内容。“以奖促治”政策重点支持农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染和历史遗留的农村工矿污染治理、农业面源污染和土壤污染防治等与村庄环境质量改善密切相关的整治措施。

　　（三）成效要求。农村集中式饮用水水源地划定了水源保护区，在分散式饮用水水源地建设了截污设施，水质监测得到加强，依法取缔了保护区内的排污口，无污染事件发生。采取集中和分散相结合的方式，妥善处理了农村生活垃圾和生活污水，并确保治理设施长期稳定运行和达标排放。通过生产有机肥、还田等方式，有效治理了规模化畜禽养殖污染，对分散养殖户进行人畜分离，养殖废弃物得到集中处理；对历史遗留农村工矿污染采取工程治理措施，消除了隐患。推广化肥、农药污染小的生产方式，建立了有机食品基地；在污灌区、基本农田等区域，开展了污染土壤修复示范工程，保障食品安全。

　　三、实施程序和监督考核

　　（一）申报程序。每年上半年，由环境保护部、财政部根据有关规划和年度预算安排原则及重点，发布年度“以奖促治”资金申报指南，提出具体要求。“以奖促治”资金由县级人民政府申请，经市（地）级环境保护、财政部门审核，省级环境保护、财政部门审查汇总后，联合报送环境保护部和财政部。环境保护部会同财政部组织审查。已有投资渠道的农村环境治理项目，按现行工作程序进行。

　　（二）资金管理。“以奖促治”资金是财政奖励资金，专项用于农村环境综合整治。省级财政部门应在中央财政下达资金的20个工作日内，及时下达资金预算。资金使用实行县级财政报账制，县级财政、环境保护部门要加强资金审核和管理，确保专款专用、专项核算，不得截留、挤占和挪用。资金使用和整治进展情况要在当地张榜公布，实行村务公开。财政部会同环境保护部对资金使用情况进行监督检查。对违反规定，截留、挤占和挪用资金或有其他违规行为的，将相应扣减或取消安排下一年度资金，并按规定追究相关人员责任。

　　（三）监督考核。省级环境保护、财政部门要加强“以奖促治”政策实施进展和成效、资金使用、污染治理设施运行、群众满意程度等情况的考核验收，于每年2月底之前将上年度实施情况报送环境保护部和财政部。 2008年已安排的“以奖促治”项目应于2009年6月底前完成，省级环境保护、财政部门要于2009年8月底前将实施情况报送环境保护部和财政部。环境保护部会同财政部对“以奖促治”政策的落实情况进行抽查并考核，考核的重点是“以奖促治”工作机制、责任制落实、治理目标完成、资金管理等情况。对按时完成治理目标、考核情况较好的地区，优先安排“以奖促治”资金；对未按时完成治理目标，考核情况较差的地区，将通报批评并取消申报资格、停止资金安排或追缴已拨付资金。

　　四、组织领导

　　（一）地方责任。各省、自治区、直辖市人民政府要切实加强农村环境保护“以奖促治”政策实施工作的组织领导，合理规划本行政区域综合整治的目标和任务，建立工作制度，完善政策措施，制订具体实施方案，逐级明确责任，层层抓好落实。县级人民政府作为政策落实的责任主体，要抓紧建立农村环境综合整治目标责任制，通过签订责任书等形式，明确具体承担单位的任务和要求，并确保污染治理设施稳定达标排放。地方各级人民政府要参照国家“以奖促治”政策，结合当地实际，安排本级农村环境保护专项补助资金。

　　（二）部门分工。环境保护部要做好“以奖促治”政策实施的统筹规划，加强对治理工作的指导、协调、监督和考核，会同有关部门尽快编制全国农村环境综合整治规划，确定“以奖促治”政策支持的范围、目标、内容和资金需求，为年度资金安排提供依据。财政部要制定有关政策措施，加大资金投入，会同环境保护部抓紧制定出台“以奖促治”资金管理办法。发展改革委要制定综合性政策措施，加大解决农村环境问题的支持力度。其他有关部门要按照职能分工，加强协调配合，形成工作合力。


　　【案情】
　　2013年8月，犯罪嫌疑人刘某在景县汽车站附近娱乐城消费时，因手中没有钱花，就跟在一起的朋友张某谎称要去其叔叔家，以借用摩托车为由骗走张某的摩托车，然后将张某的的摩托车卖给了衡水市一家摩托车修理部，后将卖摩托车的钱全部挥霍。经鉴定，摩托车价格为人民币5800元。
　　【分歧】
　　对于本案刘某的行为构成何罪，有三种不同意见：
　　第一种意见认为刘某的行为构成诈骗罪。刘某以非法占有为目的，通过虚构事实和隐瞒真相的方法，使被害人张某陷入错误认识，从而自愿的将摩托车交给刘。刘某不是通过秘密窃取的方式取走的摩托车，而是当着被害人的面将摩托车开走的。符合我国《刑法》第二百六十六条规定，构成诈骗罪。
　　第二种意见认为刘某的行为构成盗窃罪。本案中被害人张某虽然自愿的将摩托车交给刘某，但主观上仍然控制着摩托车，并未对摩托车的所有权和控制权进行处分。刘某趁被害人不知，秘密将摩托车卖掉，才是其取得摩托车的关键。刘某的行为属于以非法占有为目的，秘密窃取他人财物，构成盗窃罪。
　　第三种意见认为刘某的行为构成侵占罪，其主观上以非法占有为目的，客观上将张某同意借给自己的摩托车卖与他人、拒不返还，符合《刑法》第二百七十条规定，构成侵占罪。
　　【评析】　
　　刘某的行为是否构成诈骗罪呢？我们先来看一下盗窃罪与诈骗罪的区别：从盗窃罪与诈骗罪的犯罪构成来看，盗窃罪主观上以非法占有为目的，客观上实施了秘密窃取的行为，注意这里重点突出的是秘密两字，也就是说受害人在不知情的情况下失去了对财物的控制，受害人主观上并没有做出任何处分财产所有权和控制权的行为和意思表示，而诈骗罪主观上也是以非法占有为目的，客观上却是实施了欺骗的行为，结果上使受害人陷入错误认识，进而错误的处分了财物所有权的行为。简单地说，诈骗是为了让受害人基于错误认识而将财物处分给自己的行为。这里很明显被害人要有自愿处分所有权的行为。两罪的最大区别就是受害人是否有所有权的处分表示和行为。
　　我们再来看本案中以借为名将摩托车卖掉的行为构成，犯罪嫌疑人虽然有欺骗的行为使受害人处分了自己的财物，但这里的处分行为仅仅是自愿借给，而非基于所有权和控制权做出错误处分的行为让与，受害人并没有自愿将财物让与犯罪嫌疑人的意思表示和处分行为。所以，受害人并没有按照犯罪嫌疑人占有的意思来处理财物，犯罪嫌疑人的欺骗行为仅仅是让受害人做出了出借的处分行为，从犯罪主观角度来看，嫌疑人的欺骗行为仅仅是后面秘密窃取的手段，也就是说，嫌疑人的犯罪行为分为两部分，前部分使受害人做出出借财物的行为是欺骗(注：这里嫌疑人的行为并没有使受害人陷入错误认识而处分财物的所有权，所以不符合诈骗罪的构成要件)；后部分在受害人不知情的情况下将财物拿走卖掉，使受害人失去对财物的控制权，符合盗窃罪的构成要件。
　　刘某的行为也不构成侵占罪。侵占罪是以非法占有为目的，将他人交给自己保管的财物、遗忘物或埋藏物非法占为己有，数额较大，拒不交还的行为。该犯罪构成的前提条件是首先行为人要通过正当、合法、善意的手段持有他人财物，财物持有人要与财物所有人形成合法的代管关系，而本案中刘某一开始就具有非法占有他人摩托车的故意，利用朋友关系谎称借用，骗得了车主的同意，可见刘某持有摩托车主观上并非善意、正当，其为了掩盖非法目的采取欺骗手段建立的借用关系也不合法；其次侵占罪的犯罪行为人主观上的非法占有故意应在代为保管关系成立后产生，而刘某主观上非法占有的故意在骗取借用摩托车取得朴某同意前就产生了。再次，刘某卖车后得赃款5800元与侵占罪构成中的拒不返还要件也不符，刘某的行为从开始到结束就没有返还意思，刘某的行为就是一个骗取的手段将财物归自己挥霍享用。因此，金某的行为不构成侵占罪。
综上所述，刘某的行为应定为盗窃罪。

　　河北省景县人民检察院 王永刚